"제왕적 대통령제 권한 분산해야... 국회는 신뢰 회복부터"

NEAR재단 '개헌' 토론회
분권·협치 개헌엔 대부분 동의
내각제·이원정부제 등 각론 갈려

법원이 내란 우두머리(수괴) 혐의를 받는 윤석열 대통령의 체포영장을 재발부한 가운데 8일 오후 보수단체 회원들이 서울 용산구 한남동 대통령 관저 인근 진보단체 집회 구역에서 윤 대통령 지지·응원 집회를 하고 있다. 뉴스1

윤석열 대통령의 '12·3 불법계엄' 사태 이후 무소불위의 대통령 권한을 분산하는 개헌 필요성을 촉구하는 목소리가 분출하고 있다. 9일 서울 중구 대한상공회의소에서 니어(NEAR)재단이 주최한 '현 87년 헌정 체제의 창조적 혁신을 위한 토론회'에선 실질적인 개헌 논의가 진척되기 위해 국회의 신뢰성을 높여야 한다는 제언이 나왔다. 막강한 대통령 권한을 국회가 나눠 갖는 대안이 모색되고 있지만, 지금처럼 국회에 대한 국민적 신뢰가 바닥으로 떨어진 상황에서 개헌 동력을 이어가기 쉽지 않을 거란 지적에서다.

분권과 협치를 핵심으로 하는 권력 구조 개편이 필요하다는 총론에는 대다수 참석자가 동의했다. 김종인 전 국민의힘 비상대책위원장은 "의회와 정부가 대립되는 과정에선 정부 운영이 불가능하다"며 "역량이 부족한 윤 대통령이 여소야대 상황을 다루지 못해 오늘 같은 현상을 불러왔다"고 지적했다. 이어 "대통령 권한을 분산시키지 않으면, 이런 상황이 다시 초래될 수밖에 없다"고 꼬집었다. 이각범 전 청와대 정책수석은 "현행 대통령제는 대통령의 권한 행사를 제도적으로 제한할 능력이 없다"며 "권한을 축소하는 방향으로 개헌이 이뤄져야 한다"고 강조했다.

그러나 구체적 각론에 대해선 의원내각제나 이원집정부제 등으로 의견이 갈렸다. 중간 심판을 강조한 4년 중임제에 대해선 '사실상 8년 단임제'로 작동하며 대통령 권한을 오히려 강화시킬 것이란 우려가 나왔다.

국회로 권한을 분산하는 방안에 대해서도 우려는 여전했다. 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 "대다수 국민은 대한민국 정치, 특히 국회와 국회의원들에 대한 강한 불신을 갖고 있다"며 "그로 인해 의원내각제 정부형태에 대해선 국민적 부감이 크다"고 지적했다.

그러면서 "민주당의 입법 독재에 대한 비판도 만만찮은 상태다. 이러한 국민의 불신과 우려를 불식시킬 수 있는 대안이 마련되기 전엔 의원내각제 정부형태로의 개헌은 매우 어려울 것"이라고 진단했다. 그는 대통령과 국무총리가 실질적 분권을 통해 권한을 나누는 분권형 정부형태(이원정부제)를 대안으로 제시하면서 "승자독식을 막고 선의의 경쟁을 할 수 있다는 점에서 대한민국 현실에 적합하다"고 설명했다.

장용근 홍익대 법학과 교수도 국회의 낮은 신뢰도가 개헌 동력의 걸림돌이 될 수 있다고 지적했다. 장 교수는 "제왕적 대통령제 폐단을 방지하기 위해 국회의 권한을 강화하자는 공통점을 갖고 있다"며 "그러나 국회에 대한 신뢰가 가장 낮은 현실에서 국회의 권한강화를 위한 자문안은 국민투표를 통과할 수 없다고 확신한다"고 꼬집었다. 대안으로는 △국민소환제 △국민발안제 △대통령신임 국민투표제 등 직접 민주주의적 요소를 도입하자고 제안했다. 장 교수는 "더 과감한 직접민주주의의 실현만이 대통령제를 개혁하고 한국을 한층 더 업그레이드 시키는 계기가 될 것"이라고 주장했다.

강원택 서울대 정치외교학과 교수는 제도의 형태에 구애받지 말고 대통령 1인에게 집중된 권력을 분산하는 데 논의의 초점을 맞춰야 한다고 역설했다. 강 교수는 "최종 결과물이 대통령제건 내각제건 중요하지 않다. 우리 체제 역시 특정하기 힘든 형태로 1948년 만들어졌다"면서 "다른 나라의 것과 똑같이 맞춰서 할 수 없다. 대통령의 권한을 분산시키는 형태로 만들면, 그게 한국형 분권형 대통령제 등을 실행할 수 있는 길"이라고 지적했다. 이어 "그래야 얼빠진 지도자가 나와도 국가를 흔들지 않을 수 있다"고 했다.

김도형 기자 namu@hankookilbo.com

권우석 인턴 기자 kws6824@naver.com