北도 NLL 인정했는데, 왜 9·19 군사합의는 파기로 치닫나[문지방]

편집자주

광화'문'과 삼각'지'의 중구난'방' 뒷이야기. 딱딱한 외교안보 이슈의 문턱을 낮춰 풀어드립니다.

2018년 9월 백화원 영빈관에서 문재인 대통령과 김정은 국무위원장이 임석한 가운데 송영무 국방부 장관과 노광철 인민무력상이 판문점선언 이행을 위한 군사분야 합의문에 서명한 후 취재진을 향해 들어 보이고 있다. 평양사진공동취재단

이스라엘-하마스 전쟁이 한창입니다. 이에 맞춰 남북 9·19 군사합의를 파기해야 한다는 목소리가 커지고 있습니다. 무장정파 하마스도 변칙 도발로 이스라엘을 농락했는데, 남한의 두 배가 넘는 정규군(128만 명)을 갖춘 북한이 세계 6위 수준의 군사력을 대남 공격에 투입할 경우 훨씬 위협적이라는 이유에서입니다. 9·19 군사합의가 우리 군의 방어태세를 제약하는 족쇄라는 판단이 깔려 있습니다.

과연 그럴까요. 9·19 군사합의의 모태가 된 판문점 선언에서 남북은 이 문제를 어떻게 규정했을까요. 아울러 군사적 긴장이 고조될 때마다 등장하는 북방한계선(NLL) 이슈를 남북은 당시 어떻게 바라봤을까요. 지금부터 하나씩 살펴보겠습니다.

'남북 충돌' 막기 위한 9‧19 군사합의…北 기습공격에 취약?

판문점선언 이행을 위한 남북 간 군사 합의 주요 내용 그래픽=강준구 기자

신원식 국방부 장관은 연일 9·19 군사합의 효력 정지를 주장하고 있습니다. "세상이 어지러운 것은 경찰의 방범 활동이 아니라 강도 때문"이라며 북한을 직격했습니다. 이에 더해 대통령실과 여당도 9‧19 군사합의로 인해 북한의 선제공격 징후를 포착할 수 없는 문제가 생겼다고 지적합니다.

9‧19 군사합의는 지상, 바다, 그리고 공중에서 일정한 영역을 정해놓고 여기에서는 훈련을 하지 말자, 사격하지 말자, 정찰기도 띄우지 말자 하고 합의된 공간입니다. 남북 간 우발적 충돌을 막기 위한 이른바 '완충지대'라는 것이죠.

지상에서 군사분계선(MDL)을 중심으로 남북 20km 이내(동부는 40km)에서 고정익 항공기를, 10km 안에서는 헬리콥터를, 동부 15km와 서부 10km 이내 상공에서는 각각 무인기를 띄우지 않기로 규정했습니다. MDL 5km 안에서는 포병 사격훈련과 연대급 이상의 기동훈련도 금지됩니다. 해상에서는 NLL 인근에서 훈련을 중단하기로 약속했습니다. 해안포와 함포 사격, 해상기동훈련도 포함됩니다.

신 장관은 후사면, 즉 산 뒤쪽의 경사면을 정찰할 수 없고, 훈련구역 제한이 걸려 있어 북한의 기습 공격에 미리 대비할 수 있는 능력이 떨어지게 된다고 주장해왔습니다. 지난해 말 북한의 무인기가 서울 상공을 유린한 적도 있었고요. 9‧19 군사합의는 이런 도발에 무력하다는 것입니다.

군비통제는 동전의 양면…우발충돌 방지 효과도

9‧19 군사합의는 문재인 정부 시절 체결했습니다. 당시 인사들은 이런 문제를 몰랐을까요. 아니라고 주장합니다. 9‧19합의 조율과정에 참여한 인사는 "합의를 타결할 때도 당장 남북 대치상황에 실질적 현상변화가 없는 상태에서 물리적으로 무기를 줄이거나 훈련을 없앨 순 없었다"며 "훈련구역을 조금 남쪽으로 내렸을 뿐, 훈련 자체를 없애지는 않았고 무기도 줄이거나 뺀 것은 없다"고 설명했습니다. 완충지대의 경사면 정찰과 대비가 무력화됐다는 주장은 지나치다는 것입니다.

실제 북측에서 협의를 주도한 김영철 당시 통일전선부장은 우리 측에 남북 군사합의에도 불구하고 우리 정부가 F-35스텔스전투기를 비롯한 첨단무기를 도입하는 것에 문제를 삼았다고 합니다. 북측의 경계감도 상당했다는 것이지요. 군 당국자가 9·19합의 의미를 설명하면서 "북한의 유일한 최전방 정찰수단은 무인기인 반면, 우리는 정찰자산이 다양해 감시 공백이 발생하지 않는다"고 강조한 것도 그 때문입니다.

오히려 남북 군사합의 당시 논란은 육상이 아닌 해상이었습니다. 보수진영에서는 '서해‧동해 완충수역'이 NLL을 중심으로 '등면적 원칙하에 협상한다'는 원칙이 지켜지지 않았다고 지적했죠. 실제 NLL을 중심으로 북측은 50㎞, 남측은 85㎞ 군사훈련 중단 구역을 두기로 했습니다. 언뜻 보면 우리가 훨씬 불리해 보입니다.

이에 대해 문 정부에서 청와대 군비통제비서관을 지낸 최종건 전 외교부 1차관은 "북측 해안선은 270km가 완충구역 적용을 받지만 남측은 100km 미만"이라며 "의미 있는 것은 이 수역에서 북한이 해안포와 함포에 포신 덮개를 설치해 포문을 폐쇄하게 했다는 것"이라고 강조했습니다. 가장 중요한 문제인 서해 5도 지역의 우발적 충돌을 차단했다는 설명입니다.

남북 군사합의 당시 한국 측 수석대표를 맡았던 김도균 전 수도방위사령관도 "'㎞ 개념'으로 볼 게 아니라 지형적 개념으로 봐야 한다"며 "완충지대를 보면 NLL을 기준으로 지형적으로 딱 이등분되는 구조"라고 말했습니다. 그는 "NLL에서 문제가 발생했을 때 우리에게 중요한 것은 북한의 해안포 수백문을 NLL 방향으로 못 하게 하고 포문을 닫아놓게 해 실질적 공격을 못 하게 하는 것"이라고 덧붙였습니다. 포문 덮개를 닫아놓으면 안에서 습기도 차고 관리가 안 돼 나중에 공격을 하더라도 실패율이 높아질 수밖에 없다는 것이죠. 우리 측도 다양한 노림수가 있었던 겁니다.

문재인 정부, NLL 포기했다?…남북 판문점·군사합의 살펴보니

2018년 4월 27일 남북 판문점 정상회담 당시 문재인 대통령과 김정은 북한 국무위원장의 모습. 두 정상이 판문점 평화의 집 2층 회담장에서 남북정상회담에 앞서 신장식 작가의 그림 ’상팔담에서 본 금강산’을 배경으로 기념촬영하고 있다. 고영권 기자

9·19 군사합의 무효를 주장하는 또 다른 근거로 '북한의 NLL 인정 여부'가 거론됩니다. 최근 조선일보는 남북 군사합의 협상과정에서 북한이 NLL을 인정하지 않고 일방적으로 '경비계선'을 주장했다는 회의 자료를 입수했다고 전했죠.

반면 최 전 차관은 이를 두고 악의적 왜곡이라고 주장했습니다. 그는 "판문점 합의에서부터 군사합의까지 NLL이라고 버젓이 명시돼 있다"며 "남북 정상이 공식 합의한 문건에 NLL이라고 적혀 있는데 어떻게 인정하지 않은 것이 되냐"고 반박했습니다.

남북 판문점 공동선언은 '남과 북은 서해 북방한계선(NLL) 일대를 평화수역으로 만들어 우발적 군사충돌을 방지하고 안전한 어로 활동을 보장하기 위한 실제적 대책을 세워나가기로 했다'고 규정했습니다. 그리고 9·19군사합의에는 '서해 북방한계선 일대를 평화수역으로 만들어'라는 표현이 들어갑니다. 하지만, 구체적인 구역을 두고 남북 간 이견이 컸기 때문에 합의서에는 이 구역이 어디부터 어디까지인지는 논의되지 못하고 남북 군사공동위원회에서 차기 논의를 지속하자고 합의했습니다. 후속 협의로 미뤄놓은 것이지요.

2010년 북한이 NLL 지역에 대한 포사격훈련을 하던 당시 백령도 심청각에서 포착된 황해도 장연군 월래도 해안보 기지들의 모습. 고영권 기자

NLL의 연원을 살펴볼까요. 6·25전쟁 이후 정전협정으로 육상에 MDL을 그었지만, 해상에는 경계선이 없었습니다. 그래서 유엔군사령관이 남북 간 우발적 충돌을 막겠다며 해상에 그은 구역이 NLL입니다. 동해는 주변에 섬이 많지 않아 직선으로 선을 그어도 남북 간 충돌하는 일이 없었지만, 서해5도 인근 수역에서 남북 어민 간 꽃게 쟁탈전이 계속됐습니다.

북한, 협상카드로 'NLL' 이용하다

1999년 6월 15일 서해 연평도 인근 NLL인접 지역에서 발생한 남북 교전. 우리 측 해군 고속정(오른쪽)이 선제공격을 가해 오는 북한 경비정(왼쪽)에 충돌 공격을 가하고 있다. 한국일보 자료사진

그렇다고 정전 초기 때부터 북한이 서해상에서 도발에 나선 건 아니었습니다. 1999년 9월 '조선 서해해상 군사분계선'을 선포하고 NLL을 무효라고 주장하면서 분위기가 부쩍 험악해졌죠. 북한은 '자위권 행사'를 명분으로 1999년과 2002년, 2009년과 2010년 서해 NLL에서 군사적 충돌을 불사합니다.

이에 대해 송태은 국립외교원 교수는 '무력분쟁 재발이론으로 보는 서해교전의 발발 원인' 논문에서 북한에 'NLL'은 협상카드로 가치가 있었다고 분석했습니다. 4차례의 서해 무력충돌 모두 북한이 미국과 남한과의 협상에서 우위를 차지하고 싶은 시점에 일으켰다는 설명입니다.

실제 1999년과 2002년 연평해전 당시 북미대화는 새 전환점을 맞이하고 있었습니다. 특히 2002년 연평해전 당시엔 부시 행정부가 북한을 악의 축으로 지목하면서 북한에 대한 중유 제공과 경수로 작업을 중단한 상태였죠. 송 교수는 "미국의 대테러전이 본격화되기 전에 북한은 앞으로 북미협상에서 한반도의 국지적 위기를 평화협정 체결과 연결시키려는 의도가 있었을 것"이라고 봤습니다.

2007년 노무현 대통령과 김정일 국방위원장이 평양 백화원 영빈관에서 열린 환송오찬에서 건배하고 있다. 한국일보 자료사진

그러면서 서해평화협력지대 구축에 합의한 2007년 남북정상회담이 "서해교전 발발을 방지하는 데 효과적"이었다고 평가했습니다. 반면 북한 입장에서는 열세한 전력이 노출됐을 뿐만 아니라 한미가 보다 강경한 군사적 대응에 나서자 협상 명분으로 서해교전을 통해 얻을 이익이 급감했다고 분석했습니다. 서해에서 북한의 무력행사가 예전에 비해 달가운 카드가 아닌 것으로 바뀌었다는 해석입니다. 실제 북한은 2010년 이후 서해에서의 군사행동보다는 탄도미사일 도발에 집중하고 있습니다.

바꿔 말하면, 북한이 '남북 NLL충돌'을 유효한 협상카드로 여기는가에 따라 교전 발발 가능성이 달라질 수 있다는 의미입니다. 지난해 10월 북한 선박이 6년 만에 NLL을 침범하고 북한군이 서해상 완충구역에 560발의 포격사격에 나섰는데요. 이처럼 태도를 바꾼 배경에 극도로 경직된 남북미 관계가 작용했다는 분석이 나옵니다. 아무리 미사일을 쏴도 한미 양국이 꿈쩍하지 않으니 북한이 다시 서해 NLL 도발을 만지작거린다는 것이지요.

지켜지지 않는 남북 군사합의…지킬 이유 있나?

북한의 군사합의 주요 위반 사례. 그래픽=신동준 기자

북한은 2009년 대청해전 발발에 앞서 이명박 정부의 '비핵·개방 3000구상'에 반발해 2007년 남북정상회담에서 체결한 기본합의서 파기를 선언합니다. 더불어 NLL을 인정하지 않겠다고 선언하죠. 이명박 정부가 북한의 핵포기와 개방을 요구하자 강경하게 나온 것입니다.

지난해 10월 13~14일 북한의 ‘9·19 군사합의 위반’ 다각도 도발. 그래픽=김문중 기자

대북정책으로 '담대한 구상'을 내건 윤석열 정부를 향해서도 마찬가지입니다. 북한도 아직 남북 군사합의 파기라는 표현은 사용하지 않고 있습니다. 하지만 2022년 국방백서에 따르면 지난해 17차례 9·19 합의를 위반했죠. 현 정부가 9·19 합의에 못마땅한 이유입니다.

남북은 1972년 '7‧4 남북 공동성명'을 비롯해 지난 50년간 680여 차례의 회담을 가졌습니다. 그사이 합의서 260여 개가 사문화됐다고 합니다. 다만 이 중에 어느 하나라도 우리 정부가 먼저 나서서 '파기'를 선언한 사례는 없습니다. '합의를 깬 건 북한이기 때문에 이에 대한 남한의 대응은 정당하다'는 명분을 확보하기 위해서입니다.

남북 군사합의 효력정지, 대비태세 강화 뜻하는 건 아냐

북한 무인기 비행 경로. 그래픽뉴스부

이 같은 명분은 여전합니다. 굳이 버려야 할 상황이라면 그건 합의 효력을 정지해도 우리의 정찰능력이 향상되거나 대비태세가 강해질 것이라는 확신이 있을 때입니다. 군사합의 유지보다 파기가 안보에 이익이어야 한다는 것이지요. 9·19 합의에 규정한 '완충지대'가 사라진다고 해서 반드시 군사적 충돌이 발생하는 것은 아니지만, 그 가능성은 커질 수밖에 없기 때문입니다.

그런 점에서 우리는 하마스의 기습공격이 이스라엘의 방어망을 무너뜨린 교훈을 곱씹어볼 필요가 있습니다. 하마스는 값싼 패러글라이딩으로 온갖 첨단장비로 무장한 이스라엘의 담장을 넘어섰죠. 그리고 짧은 시간에 대량의 로켓을 퍼부어 아이언돔 요격체계를 사실상 마비시켰습니다. 과학과 기술에 대한 맹신을 파고든 것입니다.

지난해 북한의 무인기가 서울 상공까지 진입했을 때를 생각해 봅시다. 군은 왜 완충지대를 유유히 통과한 무인기가 서울에 진입하기 전에 격추하지 못한 것일까요. 남북 군사합의로 비행금지구역이 설정됐지만, 군은 북한이 합의를 위반하고 무인기를 투입할 가능성을 고려해 무인기 침투 훈련을 계속하고 있었습니다. 대비를 하고 있었다는 것이죠.

하지만 막상 실제 상황에서 북한이 보낸 무인기는 소형의 노후한 모델인 반면, 우리 전투기에 탑재된 마시일은 1기당 10억 원에 해당해 전시에만 사용할 수 있는 자산이었습니다. 꿩 잡는 매를 고작 참새나 파리를 잡는 데 투입하는 격이지요. 북한의 무인기가 위협이 되지 않다는 건 아니지만, 우리가 갖고 있는 공군자산으로 타격하기엔 감수해야 할 대가가 너무 컸던 겁니다. 중국 스파이풍선 사태 때 미 국방부가 기당 8,920만 달러(약 1,173억 원)가량하는 F-35전투기를 투입하자 미 언론들이 일제히 "노후한 정찰자산에 시당 4만 달러(약 5,262만 원)의 비용이 드는 자산을 투입하는 게 합리적이냐"고 지적한 것과 비슷합니다.

이처럼 북한의 무인기 도발은 9·19 합의에 따른 완충지대를 없앤다고 해서 방지할 수 있다고 장담하기 어려울 것입니다. 남북 군사합의가 이미 효용성이 떨어져 사문화됐다고는 하나, 합의 파기를 주장하며 목소리를 높이기에 앞서 북한이 남한을 기습공격한다면 어떤 방법과 전력을 사용할지부터 철저하게 분석하고 대비하는 게 우선 아닐까요. 우리의 생존이 달린 중요한 논쟁이 순서가 바뀐 것에 답답할 따름입니다.

문재연 기자 munjae@hankookilbo.com