'940만 인구' 서울은 어떻게 커졌나… 행정구역 80년 변천사

與 띄운 '서울시 김포구' 추진안 논란
서울의 '행정구역 개편' 역사 돌아보니
1949년 동서 확장·1963년 면적 2.3배↑
행정구역 대개편 거쳐 21세기 서울로
"수도권 균형발전과 '윈윈' 가능할까"

2일 오후 경기 김포시의 한 거리에 김포시의 서울시 편입을 지지하는 현수막이 게시돼 있다. 김포=뉴시스

국민의힘이 경기 김포시 등을 서울로 편입하는 행정구역 개편을 추진한다. 지리적으로 서울과 인접한 지역을 하나로 묶어 이른바 '메가 서울'을 만들겠다는 구상이다. 미국, 영국, 중국 등 주요국들이 메가시티를 넘어 '메가리전'(Mega Region·초거대 도시 연결권)을 형성하는 세계적 추세도 서울 확장론에 힘을 싣고 있다.

하지만 반론도 만만찮다. 구리 하남 광명 고양 등 인접 지역 편입 여부도 문제인 데다 교통과 복지, 교육 등 인프라 문제가 해결될지도 미지수다. 특히 '서울공화국'이라는 말이 나올 만큼 비대해진 서울을 더 키우는 게 적절하냐는 목소리도 거세다. 김포 서울 편입 논란을 계기로 인구 940만 명의 대도시 서울의 행정구역 변천사를 정리했다.

1949년 성동·은평 편입...가로로 커진 서울

1950년 6·25전쟁 직전의 서울 종로 전경. 서울역사아카이브

서울이 지금의 이름을 갖게 된 1940년대로 거슬러 올라가보자. 일제강점하에서 경성부로 불리던 서울은 1945년 8월 15일 광복과 함께 개칭됐다. 이듬해 서울은 경기도에서 분리되어 지방자치단체로 격상하면서 '서울특별자유시'라고 불렸다. 1949년 8월 지방자치법이 시행되면서 지금의 '서울특별시'가 됐다. 서울은 이때부터 동서 방향으로 행정구역이 확장되기 시작했다.

1949년 8월 14일 자 조선일보는 '경이적 발전을 하고 있는 서울시는 이미 인구 150만 명을 넘고 있는데 15일을 기하여 행정구역을 확장하기로 되었다'고 보도했다. 당시 경기 고양군 뚝도면·숭인면·은평면, 시흥군 도림리·구로리·번대방리 등을 서울로 편입하는 안은 국무회의를 통과해 대통령령 제159호로 발표됐다. 지금의 성동구와 은평구 일부 지역에 해당하는 영역이다.

서울연구원에 따르면, 서울 면적(1939년 기준 약 135㎢)은 당시 행정구역 개편으로 약 268㎢로 커졌다. 성북구가 신설되면서 서울의 자치구도 8개 구에서 9개 구로 늘었다.

1963년 서울 2.3배 대확장

1914~1963년 서울 행정구역 변천 지도. 그래픽=송정근 기자

서울이 대대적으로 확장된 건 1963년이다. 당시 경기 5개 군 84개 리가 편입되면서 서울의 면적은 무려 2.3배(약 613㎢)로 늘어났다. 광주군 언주면·중대면·구천면·대왕면, 양주군 구리면·노해면, 시흥군 신동면·동면, 부천군 소사읍 일부 등이 서울에 포함됐다. 지금의 송파와 강남, 영등포 일대 등이다. 이때 김포군 양동면과 양서면도 각각 현재 양천구와 강서구 지역으로 편입됐다.

대규모 개편의 배경은 서울을 한강 이남으로 확장해 발전시키려는 의도로 해석된다. 당시 박정희 정권은 서울 행정구역을 대폭 확장해야 지리적, 산업적, 군사적으로 유리한 조건을 선점할 수 있다고 보고 수도권 확장정비계획 등을 통해 서울 육성에 박차를 가했다. 이를 기점으로 1970년대부터 서울이 본격적으로 개발되기 시작했다.

행정구역 개편에 따라 경기도에서 서울시로 편입되기 전인 1973년 5월 25일 고양군 신도면 구파발 일대의 모습. 한국일보 자료사진

1973년 7월 1일에는 사실상 서울 생활권으로 기능하던 고양군과 시흥군 일부 지역까지 서울로 포함됐다. 같은 해 5월 25일 자 한국일보는 '고양군 신도면 구파발리·진관내리·진관외리는 행정구역 개편과 함께 서울 서대문구의 행정구역으로 편입되어 한층 기대 속에 부풀어 있다'고 보도했다. 신도면사무소 관계자는 본보 인터뷰에서 "신도면 주민 7만3,000여 명은 생활권의 80% 이상이 서울"이라고 밝히기도 했다. 이때 관악구와 도봉구가 신설되면서 서울은 11개 구로 나뉘었다.

1995년 자치구 25개로...현재 모습

서울의 행정구역 면적 변화. 그래픽=송정근 기자

1995년 김영삼 정부 때 행정구역 대개편을 거치면서 서울은 25개 구로 구성된 지금의 모습이 됐다. 자치구를 신설, 조정하고 실측이 이뤄지는 과정에 서울 면적도 일부 변경됐다. 현재 서울의 면적은 605㎢로 전국 국토의 약 0.6%를 차지하고 있다. 서울 인구는 8월 기준 940만9,466명으로 총인구(5,155만8,034명)의 18%가 서울에 밀집해 있다.

서울이 커지면서 2000년대 들어 수도권 쏠림 현상도 가속화했다. 한국은행 발표에 따르면 우리나라는 국토 11.8%의 수도권에 절반이 넘는 50.6%(2023년 기준)의 인구가 집중돼 있다. 수도권 비중이 경제협력개발기구(OECD) 26개국 중 1위다.

수도권에 인구와 인프라가 집중되고 하나의 생활권이 형성되면서 수도권 도시들의 서울 편입 논의는 꾸준히 나왔다. 광명시장을 지냈던 백재현 민주당 의원은 2009년 9월 "광명 인구의 86% 이상이 구로·금천과 인접해 살고, 시민의 43.5%가 서울에 직장을 갖고 있다"며 광명시의 서울 편입을 추진했다. 특별법도 발의됐지만 제대로 논의되지 못하고 폐기됐다.

구리시도 같은 해 전국적으로 행정체제 개편 논의가 진행되면서 남양주시와 통합하는 방안이 추진되자, 시민 생활권을 이유로 서울 편입을 주장했다. 구리시는 이번에도 서울 편입에 찬성하는 의사를 적극적으로 밝히고 있다. 백강현 경기 구리시장은 2일 "구리시 발전에 도움이 될 수 있는 방향으로 (서울 편입에) 적극 동참할 것"이라며 "버스 총량제와 같이 교통 인프라가 향상되고 부동산 등 자산가치 상승과 개발사업의 속도감 등도 기대된다"고 했다.

너도나도 서울 편입? "수도권 불균형 경계해야"

2일 오후 경기 김포시의 한 아파트 단지 뒤로 북한산이 펼쳐져 있다. 뉴시스

다만 약 30년 만의 서울 행정구역 개편이 추진되는 만큼 전문가들은 신중해야 한다고 지적한다. 김진유 경기대 도시교통공학과 교수는 "포화 상태에 이른 서울이 계속해서 성장동력을 마련하려면 행정구역 경계를 조정해 공간을 확보할 필요는 있다"면서도 "제로섬 게임처럼 인접 지역을 전부 편입해 수도권 불균형을 야기하는 방식은 적절하지 않다. 서울과 경기·인천이 큰 틀에서 '윈윈'할 수 있는 도시계획을 협의하는 게 우선"이라고 제언했다.

이창무 한양대 도시공학과 교수는 "서울이 급성장하면서 실질적인 도시권역은 확대됐는데 행정구역의 범위가 이를 따라가지 못했다"면서 "김포시뿐만 아니라 서울 대도시권을 어떻게 설정할지 그림을 그려야 할 필요가 있다"고 경계했다. 그러면서 "김포시 안에서도 김포 신도시처럼 서울과 연결성이 강한 지역 범위를 분할해 편입을 논의하는 게 합리적"이라고 덧붙였다.

김소희 기자 kimsh@hankookilbo.com