전두환이 꺼내고 DJ가 첫발 뗀 한전 민영화...노무현이 중단한 까닭은

[그때 그뉴스] 한국전력 민영화 논란
1987년 "한전 지분 49% 매각" 방침 밝혀
DJ 집권 뒤 IMF 시절 공공부문 개혁 요구 높아져
영국 개혁 지켜본 DJ '민영화' 결단
한전 발전부문 6개 자회사로 분리
노무현, 2단계 배전 분할 중단 결정
MB·박근혜 공기업 선진화 추진했지만
20년간 민영화 멈춰 어정쩡한 상태 지속
전문가 "전기요금 현실화가 보다 시급"

서울 시내 한 오피스텔에 설치된 계량기가 돌아가고 있다. 뉴시스

"한국전력의 독점 판매 구조를 점진적으로 개방하겠다."

대통령직인수위원회가 지난달 28일 브리핑 때 이런 내용을 발표하자 한바탕 논란이 벌어졌습니다. '한국전력의 민영화 추진' 가능성을 점치는 언론 보도가 쏟아졌고, 누리꾼들도 "필수재인 전력 산업과 의료산업 민영화는 절대 안 된다" "전기요금 얼마나 오르는 거냐"며 걱정한 거죠.

화들짝 놀란 인수위는 "한전의 민영화 여부를 논의한 적 없다"고 서둘러 진화합니다. 그리고 "한국전력의 독점적 전력 판매시장에 변화가 필요하다는 것이 민영화를 의미하는 것은 아니다"며 "'변화가 필요하다'는 것은 새롭고 다양한 전력 서비스 사업자 등장이 필요하기에 전력 시장이 경쟁적 시장 구조로 바뀌는 것이 바람직하다는 의미"라고 해명했습니다.

그러나 '한전 민영화' 논란은 가라앉지 않고 있습니다. 2일 국회 청원게시판에 "전력 판매 시장 민간 개방 반대를 위한 전기사업법 개정에 관한 청원"이 올라왔습니다. 청원인은 ①한전의 독점 구조를 유지하고, 이를 수정하지 못하도록 법률에 명시할 것 ②민간 발전사들 감리감독 강화와 전력도매가 상한을 법에 명시 ③전력산업에 민간 참여 확대 및 시장개방, 전력 공기업 매각 논의를 국민투표나 그에 준하는 여론 수렴 과정을 거치도록 법에 명시 등을 요구했는데요.

이 청원에는 이미 소관 상임위원회 회부 기준인 5만 명 이상이 동의할 정도로 큰 호응을 얻었고, 온라인 커뮤니티에도 동참을 호소하는 글이 연이어 올라왔습니다. 인수위가 민영화에 선을 그었어도, 서민들은 불안감을 표출하고 있는 것이죠.

이는 아마도 보수 정권 때마다 공기업 개혁 실천 방안의 하나로 한전 민영화를 꾸준히 추진해왔던 전력과 무관치 않아 보입니다. 그런데 흔히 '전력산업 구조개편'이라는 명칭이 붙은 한전 민영화의 테이프를 끊었던 것은 진보 정권이었던 김대중 정부 때입니다. 어찌된 사연일까요?

전두환 정권 "한전 지분 49% 매각" 방침 밝혀

한국일보 1987년 5월 15일자

전문가들에 따르면 정부는 수십 년 전부터 공기업 민영화를 추진했다고 합니다. 제3공화국 시절 대한조선공사(현 한진중공업), 대한항공공사(현 대한항공), 한국자동차보험(현 DB손해보험) 등 부실했던 공기업을 시작으로 꾸준히 민영화를 실행합니다. 민영화의 주요 논리인 효율을 높이고, 경쟁력을 키우겠다는 취지겠죠.

한국일보 과거 기사를 찾아보니, 한전의 민영화는 전두환 정권 시절인 1987년 5월 "정부가 여당과 '민영화추진위원회'를 열어 32개 정부투자 및 출자기관의 민영화를 논의했다"는 기사에 언급됩니다. 내용을 보면 "국민은행·외환은행·기업은행·증권거래소·감정원·국정교과서·한국기술개발 등 7개 기관의 정부소유 주식을 앞으로 3년 이내에 완전 매각해 민영화하고, 한전·포항제철(현 포스코)·전기통신공사 3개 기관은 경영권 행사에 필요한 51%의 주식지분은 정부가 계속 갖는 대신 나머지 초과 지분은 향후 5년 이내에 국민주 등의 형태로 단계적 분산 매각하기로 했다"고 나옵니다.

이후 구체적으로 언제부터 국민주 형태로 매각하겠다는 정부의 방침과 계획이 여러 차례 언론에 보도됐지만, 재벌 참여 및 독과점, 외국자본 참여 여부 등 논란이 불거지며 제대로 추진되지는 않았습니다. 이런 엄청난 덩치의 공기업은 자금과 여력이 있는 재벌이나 대기업이 인수할 수밖에 없어 시장을 독점하거나 그들의 배만 불린다, 또 자칫 외국 자본에 넘어가면 에너지 주권을 빼앗길 수 있다는 겁니다.

그러다 1997년 말 터진 국제통화기금(IMF) 외환위기를 계기로 본격적으로 추진됩니다. 98년 2월 대통령직인수위원회가 134개 공기업 민영화 추진 계획을 담은 '공기업 민영화 방안'을 김대중 대통령 당선인에게 보고한 건데요. 이 계획은 경쟁력을 높이기 위한 '기업의 효율성'과 IMF 체제 조기졸업을 겨냥한 '외자유치' 두 마리 토끼를 동시에 잡으려는 조치로 풀이됐습니다. 정부는 그해 6월 한전을 비롯해 11개사를 민영화 대상 공기업으로 선정하고, 산업자원부는 99년 1월 전력사업 구조개편 계획을 발표합니다.

"김대중 정권, IMF 때 한전 민영화 계획 공개"

한국전력 발전부문을 5~7개 자회사로 분리 민영화한다는 내용의 한국일보 기사(1999년 1월 22일자)

조성봉 숭실대 교수는 3일 한국일보와 통화에서 "한전 민영화 문제는 정부가 검토만하다가 IMF가 개혁을 요구하니까 심각해졌고, 당시 박태영 산업부 장관이 '전력산업 구조개편 기본계획'을 김대중 대통령에게 보고했다"며 "먼저 한전에서 발전을 떼내 6개 자회사로 쪼갠 다음 2차로 배전을 분할하고, 마지막으로 판매 자유화까지 크게 3단계로 나눠 10년에 걸쳐 진행하는 내용이었다"고 회상했습니다.

그러나 강력한 저항에 부딪힙니다. 효율성을 추구하는 민영화는 인력 및 비용 감축, 즉 구조조정이 수반되는 게 자명하죠. 발전노조 노동자들은 파업을 불사하는 등 거세게 반발합니다. 15대 국회 종료로 '전력산업구조개편촉진에관한법' '전기사업법' 등 관련 법안도 자동 폐기(2000년 5월) 됩니다.

16대 국회가 들어선 2000년 다시 한번 관련 법안이 산자위에 상정됐고, 연말에는 정부와 노조가 정말 강대강으로 대치합니다. 정부는 한전 노조와 여러 차례 협상을 벌였고, 2000년 12월 노조는 결국 구조조정안을 수용합니다. 노조의 구조조정안 수용이 의아할 법도 한데 이후 기사에 보면 "한전 발전부문이 6개 자회사로 분할된 뒤 전 직원에게 300만 원의 '전적(轉籍) 위로금'이 일괄 지급됐다"는 내용이 나오네요. 정부의 압력에 못 버티고 이 정도 보상에 합의한 것으로 보입니다.

관련 법안도 정부 원안대로 통과됩니다. 99년 1월 정부가 처음 계획을 발표한 지 거의 2년 만입니다. 조성봉 교수는 "김대중 대통령(DJ)이 92년 대선에서 김영삼 대통령(YS)한테 패한 뒤 정계은퇴를 선언하고 영국으로 가 대처 정부의 공기업 개혁을 똑똑히 봤다"며 "DJ가 (한전 개혁과 민영화를) 전폭 지지하니까 민주당도 찬성해 여야 합의로 법안이 처리됐다"고 기억했습니다.

이에 따라 이듬해 봄 한전에서 한국수력원자력과 화력 발전 자회사 5곳(동서·중부·남부·남동·서부발전)으로 분리한다. 발전도매시장이 출범한 겁니다. 6곳 모두 분리 당시에는 한전이 100% 지분을 가졌지만, 이후 정부는 한 곳씩 매각해 민영화하겠다는 방침을 재확인합니다.

"영국서 공기업 개혁 본 DJ, 한전 민영화 힘 실어"

발전노조 파업 소식을 전한 한국일보 2002년 3월 25일자

구조조정 수용 이후 노조는 후유증에 시달렸고 2002년 2월 발전노조는 총파업에 돌입합니다. 한 달가량 이어진 파업에서 정부는 "파업 참여 노조원 해고 방침"이라는 강경대응으로 맞섰고, 노조는 "해고하면 규모를 더 키워 민주노총 총파업에 나서겠다"고 물러서지 않다가 38일 만인 4월 3일 파업을 공식 철회합니다. 노조는 민영화 2단계 '배전(전력을 수용가에 공급하는 일) 분할' 정책 철회를 목표로 시민단체와 함께 대국회 설득 활동을 이어갑니다.

그해 12월에 대통령 선거에서 노무현 후보가 당선된 것이 중요 변수로 작용합니다. 당시 대통령직인수위원회는 "한전 민영화를 일정대로 추진하겠다", "자회사 4곳의 지분을 기관투자자에 분산 매각을 검토하겠다"고 밝혔습니다.

다만, 민영화 2단계인 배전부문 분할은 발전과 달리 자연독점 성격이 강해 신중 검토하겠다고 밝힙니다. 이는 노 대통령이 '망산업 구조개편 재검토'를 공약으로 제시했기 때문인데요.

그러나 노무현 대통령은 취임 후인 4월 "전력·철도 등의 구조개편에서 기존 방침대로 밀고 나가지만 말고 원점에서 다시 토론하라"고 밝히며 재검토 입장을 밝힙니다. 공기업 민영화 작업이 사실상 중단된 겁니다.

'배전 분할'은 공약사항 이행을 위해 2003년 9월 노사정 합의로 '공동연구단'을 구성합니다. 노동계, 정부, 중립인사 등 9명이 참여한 연구단은 9개국 32개 기관 현지 조사와 국내외 전문가 토론 등 8개월에 걸쳐 배전 분할 여부를 논의한 뒤 2004년 5월 "분할 추진이 중단돼야 한다"는 결론을 내립니다. 정부도 이 결과를 채택하면서 한전의 배전 민영화도 제동이 걸립니다.

"노무현 2단계 민영화 '배전 분할' 제동"

노사정위원회의 한전민영화 제동(한국일보 2004년 6월 1일자)

보수 정권인 이명박 대통령 때는 '공기업 선진화'를 내겁니다. 민영화를 하지 않는 대신 전기 가스 수도 건강보험 등 4대 공공분야에 인력 감축 등 구조개편을 추진한 건데요.

글로벌 금융위기 여파로 경제가 어려웠던 2009년 정부는 일자리 나누기를 추진합니다. 이에 따라 기획재정부가 공공기관에 공공기관 초임을 수준별로 차등 차감(7~30%)하라는 공문을 보냅니다. 전력 관련 노조(전력연대)는 강력 반발했지만, 2009년 5월 한전은 이사회를 열어 대졸 신입직원의 임금을 현재보다 15.4% 삭감하는 방안(삭감 시 2,400만 원대)을 통과시킵니다. 그러나 기존 직원들의 임금 체계는 노사합의 사항이어서 별다른 결정을 내리지 않았죠. 보수가 높은 공기업은 임금을 줄여 채용을 늘리라는 취지가, 신입사원 연봉만 삭감하는 결과로 이어져 논란이 일었습니다.

MB의 뒤를 이은 박근혜 대통령도 2012년 대선 공약집에서 "전력, 가스 등 독점 구조의 비효율을 제거하고 공정경쟁 체제가 이끄는 건실한 수급 시장 형성" 등의 내용을 담았습니다. 2016년 6월 '공공기관장 워크숍'에서는 "(에너지 분야 공공기관 중) 민간이 더 잘할 수 있는 부문은 민간으로 이양하고 독점의 폐해가 있는 부문은 장벽을 허물어서 경쟁을 유도해야 하고 더 이상 지속할 필요가 없는 기능은 과감하게 폐지해야 할 것"이라고 밝힙니다.

이후 한전 민영화는 1단계에서 멈춘 상태가 이어지고 있습니다. 전문가들은 "민영화가 추진됐다가 멈춰버린 한전은 민영화를 한 것도 아니고, 안한 것도 아닌 어정쩡한 상태로 20여 년이 이어져왔다"며 "그동안 급변한 에너지산업, 다양한 수요 등을 반영, 최소한 논의는 이뤄져야 한다"고 입을 모았습니다.

"전력 구조개편 20년간 중단, 어정쩡한 상태"

정부와 한국전력은 2분기 연료비 조정단가를 동결했지만 기준연료비와 기후환경요금이 상향되면서 4월 1일부터 전기요금이 kWh당 6.9원이 오른다. 1일 서울 시내 한 주택가에 전기계량기가 설치돼 있다. 뉴시스

전문가들은 인수위가 밝힌 재생에너지 시장의 전력구매계약(PPA) 제도 범위 확대 방안은 "민영화가 아니다"고 선을 긋습니다. (PPA는 재생에너지 발전사업자와 전력구매자가 직접 전력을 사고파는 제도를 의미합니다. 한전이 중개자로 참여하면 제3자 PPA, 완전히 배제되는 경우는 직접 PPA로 부릅니다.)

"실험 정도 하는 수준이고, 한전의 지분을 매각하는 민영화와는 완전히 다른 얘기"라는 건데요. 손양훈 인천대 교수는 "신재생에너지 발전 회사가 판매처를 제때 찾지 못하고, 기후 변화와 친환경 흐름에 따라 신재생에너지 사용 비중을 늘려야 하는 기업도 한전이 보내는 전력은 원전 석탄 등 모든 발전력을 섞어 보내니까 취사 선택할 수 없어 불만"이라며 "직접 신재생에너지를 공급받고 싶은 욕구를 충족시켜주는 효과가 있다"고 주장합니다.

그러나 민영화를 반대쪽에서는 부작용을 걱정합니다. 정세은 충남대 경제학과 교수는 "(전력) 시장 개방이 진행되면 결국에는 어떤 시점에 가서는 민영화 수순으로 갈 수가 있다"(2일 TBS라디오 김어준의 뉴스공장)며 '우회 민영화'라고 비판했죠.

우리보다 먼저 민영화를 추진했던 나라에서 부작용이 발생하기도 했습니다. 2000년 겨울 민간 발전사들이 전력을 공급하는 미국 캘리포니아 지역이 대표적인데요. 민간 발전사들이 연료인 천연가스 값이 갑자기 뛰어 채산성이 악화하자 전력요금을 3, 4배 올리거나 발전소 가동을 아예 중단해 주민들이 큰 피해를 입었던 겁니다.

이를 두고 조성봉 교수는 "캘리포니아 지역은 원래 민간 발전사들이 주로 전력을 공급하며 일부 시 정부 운영 발전소와 경쟁하던 상태였는데, 덩치가 큰 민간 발전회사 3곳이 송배전도 다하고 있으니 주 정부가 발전 분할 매각을 명령해 판 것이라 우리가 생각하는 민영화와 다르다"며 "겨울철 전기요금 폭등은 가스 요금이 급등하니까 사람들의 전기 이용 수요가 급증해 폭등한 것이라 차이가 있다"고 반박합니다.

그러나 구준모 에너지노동사회네트워크 기획실장은 "미국은 전력판매 시장이 완전 개방돼 민영화된 주가 절반 정도, 그렇지 않은 주가 절반 정도 있다"며 "오히려 판매시장을 개방해 경쟁하는 주가 오히려 더 높은 소비자 요금을 기록했다. 기업 이윤으로 떼 줘야 되는 부분이 발생하기 때문"이라고 주장합니다.

"적자 한전, 민영화보다 전기요금부터 현실화를"

윤석열 국민의힘 대선 후보가 1월 13일 서울 영등포구 여의도 당사에서 생활밀착형 공약 행보의 일환으로 '4월 전기요금 인상 백지화' 공약을 발표하기 위해 마스크를 벗고 있다. 오대근 기자

다만 전문가들은 민영화보다는 적자에 허덕이는 한전의 전기요금 현실화가 선행돼야 한다고 입을 모읍니다. 한전은 발전 원가의 오르내림을 반영하는 원가연동제를 시행하고 있지만, 국민 여론을 눈치보거나 선거를 의식한 정치인들로 인해 제때 이뤄지지 않곤 했죠. 그래서 지난 한 해에만 5조8,000억 원 넘는 영업손실을 기록했습니다. 올해 1분기에는 지난 한해 손실과 맞먹는 5조7,000억 원 넘는 적자가 예상돼, 올해 적자 규모가 20조 원으로 대폭 증가할 것이란 전망도 나옵니다.

정세은 충남대 교수는 "현재 한전 체제하에서도 원가보다 과도하게 낮은 전기(요금)로 파는 것은 공기업에도 좋지 않다"며 "왜냐하면 공기업도 계속 (전력)망, 신재생에너지 등에 투자해야 돼 원가를 반영하지 않는 구조 자체는 어떤 시장이나 공기업이든 개선이 돼야 하는 문제"라고 말했습니다. 손양훈 인천대 교수도 "조 단위 적자는 공기업이 아니었으면 벌써 망했을 것"이라며 "독점 회사가 아니라 전기요금을 못 올려 재무가 폭망 수준인 '독박' 회사"라고 지적했다.

전문가들은 "구조개편을 한 것도 아니고, 안 한 것도 아닌 어정쩡한 상태로 20여 년이 이어져왔다"며 "그동안 급변한 에너지산업, 다양한 수요 등을 반영, 최소한 논의는 이뤄져야 한다"고 입을 모았습니다.

박민식 기자 bemyself@hankookilbo.com

박서영 데이터분석가 solucky@hankookilbo.com