"여론조사 통한 후보 공천 문제 많아...예비선거 활성화하고 선거법도 완화해야"

<대한민국 지속가능 솔루션: 정치분과>
① 정당개혁

편집자주

'대한민국 지속가능 솔루션'은 내년 대선을 맞아 한국일보가 전문가들과 함께 우리나라 당면 현안에 대한 미래 지향적 정책대안을 모색하는 프로젝트입니다. 정치 외교 경제 노동 기후위기 5개 분과별로 토론이 진행되며, 회의 결과는 매주 목요일 연재됩니다.

<정당 개혁 주요 제안>

1. 공직선거 후보자 선출
-정당의 주인은 당원, 여론조사 방식 지양해야
-온 오프라인 예비선거 활성화
-창의적 후보선출 가로막는 정당법 선거법 규제 완화

2. 정책기능 활성화
-선거기간 늘려 정책경쟁 유도
-정책부문에 할당되는 국고보조금 30% 사용 투명화

3. 돈 안쓰는 정치, 개방적 당 운영
-정당회계 분기별로 투명공개
-비용 덜 드는 온라인 플랫폼 정당활동에 적극 이용

대통령 후보를 선출하는 각 정당의 경선 레이스에 양념처럼 등장하는 게 룰싸움이다. 최종 경선에서 여론조사를 50% 반영하는 국민의힘에서는 역선택 문제를 둘러싸고 심각한 내홍이 벌어졌고, 온라인선거인단을 모집한 민주당에서는 중도 사퇴한 후보들의 무효표 처리를 두고 여전히 옥신각신하고 있다. 총선거든 대선이든 룰세팅 이른바 ‘샅바싸움’에서 승리하면 최종 후보가 된다는 말이 나올 정도로 정당의 공직후보 추천제도가 취약하다.

대의제 민주주의의 근간이라는 정당이 선거 때마다 당명은 물론 당헌ㆍ당규까지 바꾸며 신장개업하는 풍경도 낯설지 않다. 뿌리가 취약한 한국 정당은 당원과 유리된 소수 엘리트 중심의 운영, 국고보조금의 불투명한 사용, 정책과 유리된 인물 중심의 활동 등의 민낯을 드러내고 있다.

그렇다면 어떻게 후진적 정당정치를 바꿀 수 있을까. 한국일보가 내년 대선을 앞두고 우리 사회의 핵심 현안들을 공론화하고 실질적 정책대안을 모색하기 위해 기획한 ‘대한민국 지속가능 솔루션’ 프로젝트 정치분과 첫 토론회에서 전문가들은 정당의 주인인 당원을 소외시키지 않는 정당개혁을 해법으로 제시했다. 정치분과 위원장을 맡은 조진만 덕성여대 정치외교학과 교수(한국정당학회장)는 “공직후보를 추천하는 단계부터 당원이 소외되고 있다”며 “당원 중심의 정당 운영이 정당개혁의 첫걸음”이라고 지적했다.

전문가들은 대선 국면의 최우선 과제로 여론조사 공천의 문제를 집중적으로 지적하며 온ㆍ오프라인 예비선거 활성화 등을 대안으로 내놓았다. 이어 정책 중심의 개방형 정당, 민주적이고 투명한 운영 등의 개혁 방향과 함께 정당법, 공직선거법 등의 개정을 과제로 제시했다. 1일 온라인으로 진행된 첫 회의에는 조진만 교수와 박경미 전북대 정치외교학과 교수, 이재묵 한국외국어대 정치외교학과 교수, 장승진 국민대 정치외교학과 교수 및 한국일보 김정곤 논설위원이 참석했다.

1일 온라인으로 진행된 '대한민국 지속가능 솔루션' 정치분과 토론회에서 전문가들이 정당개혁 방향에 대해 논의하고 있다. 고영권 기자

여론조사 공천, 무엇이 문제인가

장승진 교수= 정당이 여론조사로 공직후보자를 선출하는 것은 여러 문제가 있다. ARS나 전화면접 등 방식에 따라 결과가 들쭉날쭉하고, 문구를 어떻게 하느냐에 따라 결과가 달라진다. 유권자 의사를 집약하는 신뢰성 있는 수단이냐는 의문이 제기될 수밖에 없다. 무엇보다 공천에 참여하는 행위자를 (단순히 전화를 받아서 번호를 누르는) 수동적인 소비자로 만들어 버린다는 점이다. 비용이 적게 들고 편하다는 이점과 선거운동 기간이 짧아 정당 입장에서 불가피한 선택으로 여론조사공천을 활용하는 측면이 있지만 지양해야 한다. 근본적으로 규제 위주인 선거법이나 정당법을 완화해 정당이 자유롭고 창의적으로 후보선출을 할 수 있도록 제도적 개선이 필요하다.

박경미 교수= 정치관계법 가운데 예비후보자 제도는 먼저 손봐야 한다. 예비후보자의 등록기간을 좀 더 앞당겨서 선거운동 기간을 충분히 주는 것이 필요하다. 여론조사 방식을 도입하더라도 일종의 룰이 있어야 한다. 큰 틀은 당헌ㆍ당규에 명시돼 있지만 구체적 사항은 공천추진위원회의 특별규칙에서 정하다 보니 선거 때마다 샅바싸움이 벌어진다. 여론 조사의 방식과 반영 비율 등을 선거 전에 합의로 정한다면 잡음을 줄일 수 있다고 본다.

이재묵 교수= 여론조사 공천의 취지는 이해할 부분도 있다. 일반 당원이나 일반 유권자가 소외되고 있다는 문제를 극복하기 위해 민주성ㆍ개방성ㆍ투명성을 보완하자는 취지에서 민의를 조금이라도 더 반영하는 방식으로 여론조사 공천이 도입됐다. 과거 전당대회처럼 오프라인에 대규모 군중을 모으는 불편함 없이 발달한 IT기술을 활용한다는 측면에서도 활용가치를 인정할 수 있다. 다만 여론조사마다 제각각 다른 결과가 나오고 역차별의 문제가 발생하는 등 문제가 적지 않다. 오차범위 내의 결과를 어떻게 반영할 것인지, 동원 조사는 어떻게 방지할지 등 핵심적인 문제를 개선해야 한다.

조진만 교수= 민심과 당심의 괴리가 큰 상황에서 여론조사 공천을 활용하는 게 어느 정도 이해는 가지만 어느 수준까지 활용할 것인지는 고민이 필요하다. 오차범위 인정이나 역선택 등의 문제를 감안하면 가급적 정당의 후보자공천에서 여론조사를 배제하는 게 좋겠지만, 불가피한 경우에는 구체적 원칙에 따른 제도화로 접근해야 한다.

조진만(52) 덕성여대 사회과학부 교수. 인하대 정외과·연세대 정치학 박사. 현 한국정당학회 회장. 고영권 기자

박경미= 예비후보자 등록기간을 앞당기는 방식, 즉 선거운동 기간을 늘린다면 장기간의 여론 변화를 정당의 공직후보자 선출과정에 반영할 수 있다. 다만 여론조사 반영 비율이 높아지는 점은 우려스럽다. 여론조사 비중을 높이면 ‘당원이 아니라도 얼마든지 정당의 정책결정과 후보선정에 영향을 미칠 수 있다’는 유권자 인식을 강화시켜 정당활동을 위축시킬 수 있다. 대부분 정당이 국민여론조사 대상을 지지자 또는 무당파로 규정하고 있는데 ‘당원의 권한은 어디까지인가’ ‘정당은 누구를 대표하는가’라는 근본적인 질문부터 짚고 넘어가야 한다.

온라인선거인단은 여론조사의 대안이 될 수 있나

장승진= 지지자나 무당파 등 여론조사 범위나 온ㆍ오프라인 등 조사의 방법은 정당이 선택할 문제이지만 일종의 예비선거 같은 형식이 가장 바람직하다고 본다. 인터넷을 사용해서 온라인 투표를 하거나 오프라인에서 선관위 주관하에 예비선거를 할 수 있을 것이다. 단순히 전화기 버튼 누르는 것보다는 참여를 통해 조금 더 고민을 요구하는 형태로 진행하는 것이 바람직하지 않나 싶다. 선관위에 (선거권) 등록을 하고 어떤 예비후보가 존재하는지 살펴보고 시간과 노력을 투자해서 투표하는 방식이 단순히 전화기 버튼 누르는 것보다는 바람직하지 않나 싶다.

이재묵= 여론조사에 비하면 온라인 선거인단이 조금 더 수고로울 수 있다. 그렇다고 여론조사 경선의 본질적인 문제를 해결할 수는 없다. ‘온라인’ ‘디지털’이라는 네이밍으로 좀 더 진화한 것처럼 보일 수 있겠지만, 대표성이나 조작 가능성, 역선택, 정당활동의 약화 등 근본적 문제가 해결되지는 않는다. 디지털 격차의 문제도 심각할 수 있다. 나이뿐 아니라 디지털 접근 비용을 지불할 의사가 있느냐에 따라 또 다른 편향성이 생길 수 있다.

조진만= 여론조사심의위의 까다로운 규제를 감안하면 여론조사 방식의 대표성을 무시할 수 없다. 온라인선거인단의 수고가 그리 어려운 수준이 아니라면 도리어 역선택이 더 쉬운 측면도 있다. 일반 유권자보다 당원의 접근성을 높이는 방식을 개발하는 데 역점을 기울여야 한다.

장승진= 궁극적으로는 당원에 의한 후보선출이 가장 바람직한 모델이다.

이재묵= 여론조사 경선이든 온라인 경선이든 정당이 민주성ㆍ개방성ㆍ투명성을 강화한다고 홍보하지만 여전히 톱다운 방식이다. 목적은 상향식이지만 추진방식은 하향식 같다.

조진만= 당원보다 여론조사에 비중을 더 둔다면 정당정치가 훼손될 우려가 있다. 국고보조금을 받는 정당이 여론조사에 의존하는 것도 문제가 될 수 있다.

박경미(50) 전북대 정치외교학과 교수. 이화여대 정외과·이화여대 정치학 박사. 전 한국정당학회 부회장. 고영권 기자

박경미= 법으로 여론조사 비중을 정하기는 어렵겠지만 고민을 할 필요는 있다. 여론조사 결과를 반영하는 최소한의 범주, 기본적인 범주만이라도 법으로 규정하는 게 필요해 보인다.

정책선거는 도저히 불가능한 것인가

조진만= 대선을 앞두고 정당이 과연 정책 선거를 지향하는지 궁금하다. 정당은 국고보조금의 30%를 정책 분야에 쓰도록 돼있는데 제대로 사용되는지도 의문이다.

이재묵= 정책선거에 관심 있는 부류는 학자와 일부 언론, 시민단체(매니페스토) 정도다. 솔직히 말하자면 유권자부터 먼저 바뀌어야 한다. 후보 공약을 비교해보면 정책차이를 판단할 수 있는데 일반 유권자는 별 관심이 없다. 자극적인 기사나 네거티브, 스캔들에 관심을 둘 뿐이지 정책을 보고 후보자를 선택한다는 유권자가 얼마나 될까. (연구)하면 할수록 유권자가 바뀌어야 한다는 생각을 많이 하게 된다. 정치 양극화도 문제다. 같은 공약이라도 자신이 좋아하는 정당과 싫어하는 정당의 정책에 대한 평가가 다르다. 진영을 먼저 고려하는 정치환경에서 정책이나 공약은 설 땅이 좁다.

박경미= 대선임에도 불구하고 비전을 제시하는 후보가 없다. 적어도 어떤 국가, 어떤 정부를 만들겠다는 비전이 있어야 하는데 대부분 구체적인 공약뿐이다. 공항이나 공업단지 건설, 기본소득제 등의 공약도 구체적인 재원이나 장기적 영향, 파생 효과 등에 대한 평가 없이 단편적이다. 국회에서도 법안을 만들 때 비용추계서를 첨부하는 것처럼 대선 공약이라면 적어도 ‘어떤 재원을 통해 얼마만큼 비용이 소요될 것이고 효과는 무엇이다’라는 내용은 공지할 필요가 있다.

장승진= 정책 선거의 주체도 문제다. 윤석열의 정책이 있고, 홍준표의 정책이 있고, 최재형의 정책이 있지만 정작 국민의힘 정당의 정책은 없다. 대통령 5년간의 정책과 공약이 캠프단위에서 만들어지지 정당차원에서 만들어지지 않는다. 총선도 마찬가지다. 예비후보단계에서 캠프별로 정책공약을 발표하는 건 어쩔 수 없겠지만, 최종후보가 결정된 뒤 후보의 공약과 정당의 공약을 융합해서 하나의 프로그램을 만들어내야 하는데 한국은 그게 없다. 선거운동 기간이 짧아 정당 차원의 정책을 마련하는 데 한계가 있을 수밖에 없다. 선거운동 기간을 늘려야 해결된다. 미국의 경우 1년 가까운 시간 예비선거를 하고 8월에 전당대회를 하면서 최종적으로 결정된 대선후보의 공약과 정당의 정책을 하나로 합치시킨 플랫폼을 발표한다.

장승진(45) 국민대 정치외교학과 교수. 서울대 외교학과·컬럼비아대 정치학 박사. 한국정당학회 기획위원장. 고영권 기자

이재묵= 미국은 바이든의 민주당이나 오바마의 민주당이 아니지만, 우리는 대통령을 배출한 정당 중에 이름을 유지하는 정당이 하나도 없다. 이명박의 한나라당, 박근혜의 새누리당처럼 후보와 함께 정당의 간판을 바꾸는 인물 중심 정당의 한계가 아닌가 싶다.

조진만= 국고보조금의 30%를 정책 입안에 쓰도록 하고 있는데 공약집이나 매니페스토를 정당 홈페이지에서 찾아보기도 어렵다. 정책에 사용하는 보조금의 쓰임새를 세분화해서 입법화한다면 보다 투명해질 수 있다. 정당의 정책 관련 국고보조금을 지역단위로 내려 보내는 방법을 생각할 수 있다. 정당이 정책연구소의 지역별 하부단위를 만들어서 지방분권화하면 지역별 조직을 통해 의견을 수렴하는 장점이 있다.

박경미= 2000년 중반부터 중앙당에 정책기능을 하는 조직이 더 이상 없다. 모두 원내로 갔다. 의총 안에 정책위원회가 있지 중앙당에 기능이 없기 때문에 지역에서 아무리 올라와도 현재로는 중앙당이 기능을 할 수가 없다. 만약 정치자금의 지출 방향을 제한해서 정치자금법을 개정한다면 중앙당에 취합기능을 줘야 한다.

이재묵= 일부 정당의 정책연구소가 폐쇄적인 것도 문제다. 진영 갈등이 너무 심하다 보니 모든 정당이 외부인의 접근에 거부감을 느끼고 있다. 내부 정보가 밖으로 나가 불리하게 작용할까 하는 조바심과 걱정을 하는데, 정치 양극화와 진영갈등의 부작용이 아닌가 싶다.

돈 안 드는 정치 불가능한가

장승진= 돈 안 쓰는 정치를 바라는 목소리도 굉장히 크고, 정당이 잘 굴러가고 중요한 역할을 해줬으면 좋겠다는 요구도 있는데 두 가지를 병행하기는 어렵다. 효율적으로 사용하고 투명하게 공개하면 된다. 정책연구소에 중앙당 당직자 수를 제한해 놓다 보니 연구소에 앉아서 정당일 하는 문제가 생긴다. 정당 회계의 투명성을 높이는 게 급선무다. 정당 회계 공개를 분기별로 하고 기간이 지나면 정보공개 청구를 해야 한다. 유권자든 누구든 관심 있는 사람은 언제나 볼 수 있도록 시스템을 고쳐야 한다.

이재묵(43) 한국외대 정치외교학과 교수. 연세대 정외과·아이오와대 정치학 박사. 한국정치학회 연구이사. 고영권 기자

이재묵= 스페인의 포데모스나 이탈리아 오성운동 등 유럽정당을 보면 최신 ICT기술을 잘 활용한다. 선거나 투표, 후보자 경선뿐 아니라 각종 정당 행사에 디지털 플랫폼기술을 사용한다. 디지털 기술을 후보자 경선에서만 사용할 게 아니라 평상시 오픈해 놓고 ‘당원들 모여라’ 하면 저렴하게 만날 기회를 만들 수 있는데 우리는 그 장을 잘 열지 않는 것 같다. 평상시에 디지털 기술을 활용하면 비용을 절감할 수 있는데 우리는 온라인 정당이 거의 멈춰있다.

조진만= 정당 국고보조금의 사용 항목에 너무 규제를 가하면 불법적이거나 우회적 방법을 찾게 된다. 지출에는 규제를 풀어 자율성을 주되 어느 부분에 어떻게 썼는지 투명성을 높이는 방식으로 개선해야 한다.

폐쇄적 정당운영 이대로 괜찮나

장승진= 정당정치가 활성화되어야 한다고 얘기하는데 법에서는 규제만 잔뜩 들어 있다. 정책개발을 하고 싶어도 돈이나 인력을 마음대로 쓰지 못하는 환경을 바꿔야 한다. 정당이 어떤 행사를 기획했을 때 가장 먼저 ‘선거법에 걸리는 것 아닐까’라는 걱정을 한다. 구태의연한 정당 운영을 지양하기 위해서는 규제를 푸는 접근이 필요하다.

조진만= 당비를 내는 권리당원과 일반당원의 권리와 권한에 차등을 두는 게 타당한지 모르겠다. 돈 때문에 권리 차이가 생기는 것 같은 느낌이 들어 불편할 수도 있다. 일반당원이라도 교육ㆍ훈련이 필요한데 권한이 없다는 이유로 너무 급조되고 있다. 진정성을 갖고 오래 참여한 당원이 대접받는 정당정치가 바람직하다.

김정곤 논설위원 jkkim@hankookilbo.com

정리= 송은미 기자 mysong@hankookilbo.com