'개발-제한' 모 아니면 도? 그린벨트, 이대론 그린과 벨트 어느 쪽도 못 지킨다

편집자주

※서민들에게 도시는 살기도(live), 사기도(buy) 어려운 곳이 되고 있습니다. 부동산은 치솟고 거주 양극화는 갈수록 심해집니다. 이런 불평등과 모순은 어디에서 비롯된 걸까요. 도시 전문가의 눈으로 도시를 둘러싼 여러 이슈를 하나씩 짚어보려 합니다. 주택과 부동산 정책, 도시계획을 전공한 김진유 경기대 교수가 <한국일보> 에 3주에 한 번씩 연재합니다.

서울 서초구 내곡동 그린벨트(개발제한구역)에 행위제한 안내판이 설치돼 있다. 뉴스1

<18> 그린벨트, 기본에 충실하며 유연하게 활용해야

2000년대 들어 해제된 개발제한구역(그린벨트)은 보금자리주택 및 신도시 건설에 요긴하게 쓰이고 있다. 1970년대 초 집중적으로 지정된 후 수십 년 개발불능지로 여겨져 왔지만 어느새 상황에 따라 개발이 가능한 땅으로 인식되고 있다. 녹지대가 아니라 비닐하우스가 많다고 해서 ‘비닐벨트’라 부르기도 했고, 직장에 가까운 신도시를 개발하기 위해 해제가 불가피하다고도 한다. 사정이 이러니 조그마한 정보만 있어도 외지인들이 땅을 보러 오고 소문이 무성해진다. 개발도 안 되는 땅을 사겠다니 원주민들은 이때다 싶어 팔았는데, 나중에 정말 개발이 진행되는 것을 보고는 후회가 막심하다. 정부만 믿고 개발제한을 숙명으로 받아들여왔던 국민들은 혼란스럽기만 하다. 그린벨트는 어떻게 해야 할까. 이제는 훼손된 곳은 과감하게 개발해 도시용 토지로 활용해야 할까. 아니면 지정 당시의 뜻을 헤아려 끝까지 지켜야 할까. 기로에 선 그린벨트에 대해 생각해보자.

다목적 규제, 그린벨트

그린벨트(Green Belt)는 1938년 영국 런던에서 도시주변의 숲을 보존하고 도시의 무분별한 확장을 방지하기 위해 처음 등장했다. 이후 1950년에는 캐나다 오타와에서 도입했으며 우리나라는 1971년 수도권에 처음 지정했다. 관련 기록에 의하면 1971년 6월, 당시 박정희 대통령은 청와대에 건설부 관계자와 서울시장, 경기지사를 불러 수도권 지도에 그린벨트 경계를 직접 그린 후 계획을 지시했다고 한다. 이후 건설부 담당자들은 정부종합청사 지하에 비밀작업실을 차려 극비리에 추진했고, 대통령의 조정을 거쳐 그해 7월 30일 수도권 그린벨트가 최초로 지정됐다. 12월에는 부산, 이듬해 8월에는 대구에 지정됐다.

1차 국토종합개발계획(1972~1981)상에서는 그린벨트가 ‘차단녹지’라고도 표현됐다. 이는 서울과 타 지역을 분리함으로써 서울의 과도한 성장을 차단하겠다는 뜻이 담겼다고 볼 수 있다. 도시의 성장 한계를 분명히 해서 무질서한 시가지 확산을 막는 것이 가장 중요한 지정 목적임을 알 수 있는 대목이다. 결과적으로 서울시청에서 반경 15㎞권에 그린벨트가 지정됐고, 1977년까지 전국 14개 도시 주변에 지정됐다. 이때부터 우리나라 주요 도시에서는 그린벨트가 도시경계이자 주요 녹지자원으로 자리 잡았다.

여기서 주목해야 할 점은 우리나라의 그린벨트는 무질서한 도시확산 방지와 녹지공간 확보라는 본연의 목적만 추구한 제도가 아니었다는 점이다. 수도권의 경우 북쪽으로는 북한과의 전쟁에 대비해 건축을 제한하고자 했고, 동쪽으로는 팔당상수원을 보호하고자 했다. 더불어 부동산 투기차단 효과도 노린 ‘신의 한 수’였다. 공업화로 인한 경제성장과 도시의 인구집중은 필연적으로 더 많은 땅을 필요로 했다. 이에 서울과 대도시 주변 토지 투기는 더욱 심화됐다. 1967년 ‘부동산투기억제에 관한 특별조치법’을 제정했음에도 불구하고 이러한 투기를 잠재우지는 못했다. 대통령의 절대 권력하에 그린벨트는 전에 없던 강력한 규제로 토지 투기를 무력화하는 데도 공을 세웠다.

당시 강력했던 단속을 증언해주는 여러 사례들이 있다. 그린벨트 경계선을 따라 100m 간격으로 경계표석을 세우고 감시초소를 만들어 조사관들이 불법행위를 단속했다. 시장·군수는 월 1회, 시·도지사는 분기별 1회 의무적으로 단속을 나가야 했다. 한번은 화성군의 외진 곳에 천주교에서 수녀 전용 수영장을 만들었는데 그린벨트 훼손이라고 두 번씩이나 메워버린 일도 있었다. 비닐하우스에서 거주하는 것을 막기 위해서 전기와 수도를 차단하기도 했으며, 군부대 경비초소의 기와 몇 장을 바꿀 때도 건설부의 허가를 받도록 했다.

1976년 그린벨트 조사관 입교식. 국가기록원 홈페이지

경기부양과 비닐벨트

30년 가까이 철옹성 같던 그린벨트는 IMF 사태를 거치면서 대전환을 맞이한다. 일찍이 경험하지 못했던 국가적 위기상황에서 정부는 경기회복을 위해 부동산 시장활성화를 도모했다. 오랜 기간 제약을 받았던 토지소유자들의 불만이 높아질 대로 높아진 상황이었으므로 그린벨트 해제의 명분은 충분했다. 그때까지 구역이 해제된 적이 전혀 없었으니 실로 혁명적인 변화라 할 수 있다. 그 이후 현재까지 전체 그린벨트의 약 30%가 개발가능지로 전환됐다. 제주를 시작으로 7개 중소도시는 전면 해제됐고, 7개 대도시권은 부분 해제를 거쳐 다양한 개발 재료로 쓰였다.

국민임대주택이나 보금자리주택 같은 공공사업에 이용되면서 그린벨트는 개발불능지가 아니라 폭발적인 개발잠재력을 가진 공간으로 평가 받기 시작했다. 특히 ‘비닐벨트’라는 다소 의도적인 평가절하는 그린벨트의 긍정적 이미지에 결정적인 타격을 줬다. 말로만 그린벨트지, 사실은 많은 곳이 비닐하우스가 빼곡한 훼손지라는 것이다. 더 이상 녹지의 보존은 기대하기 힘드니 공공주택을 지어 주거안정에 기여하는 것이 더 바람직하다는 논리였다. 그린벨트에서 그린(Green)만 보고 벨트(Belt)는 보지 못한 것이다. 그린벨트의 가장 중요한 목적은 도시의 성장한계를 벨트 내로 한정해 도시의 효율적 개발을 유도하는 것이었다는 사실을 잊은 처사였다.

안 그래도 공공주택이 도심에서 먼 곳에 지어져 장거리 통근을 심화시킨다는 비판이 점점 커지고 있었기 때문에 이미 보전가치가 없는 땅을 해제해 직장 가까운 곳에 주택을 공급하자는 논리는 반박하기 어려웠다. 결국 수도권에서 약 124㎢, 서울면적의 20%에 해당하는 그린벨트가 해제돼 2기 신도시와 보금자리주택 건설에 쓰였다. 아이러니하게도 토지투기 억제의 목적도 갖고 있었던 그린벨트가 지속적으로 해제됨으로써 기획부동산의 먹잇감이 되기도 했다. 실제 해제되는 사례가 있으니 기획부동산들은 그린벨트를 개발이 가능하다고 속여 팔아 서민들을 울렸다.

서울 강남구 세곡동 일대 비닐하우스. 한국일보 자료사진

그린벨트, 기본을 돌아봐야

그린벨트는 본연의 목적에 맞게 관리되고 이용될 필요가 있다. 앞서 살펴봤듯이 그린벨트의 가장 중요한 역할은 도시의 무분별한 확장을 제어하는 것이다. 그렇다면 비록 수풀이 우거진 녹지가 아니라 하더라도 해제는 최소화하는 것이 바람직하다. 그린벨트 종주국인 영국에서는 그린벨트를 풀어 주택을 공급하자는 압력에도 굴하지 않고 보전을 원칙으로 대응하고 있다. 도심의 유휴지나 저밀주거지 재생을 통해 주택난을 해결하고 그린벨트는 지키고자 노력하는 영국의 사례는 시사하는 바가 크다. 비닐벨트는 필요하면 나무를 심어 그린벨트로 복원시킬 수 있다. 그러나 한번 도시로 개발된 땅을 녹지로 되돌리는 것은 불가능하다.

물론 개발 최소화 기조 아래 그린벨트가 가진 잠재력을 최대한 활용하는 방안도 적극 고민해야 한다. 개발제한에만 몰두한 나머지 가꾸고 이용하는 데는 소홀했다. 무조건 제한하는 것으로는 본래 목적을 달성하기 어렵다. 입지적으로 중요한 땅은 그린벨트의 본질적 취지를 훼손하지 않는 선에서 적극 활용해야 한다. 공원으로 조성할 수도 있고 휴양림으로 활용할 수도 있다. ‘모 아니면 도’ 식의 ‘완전한 제한 아니면 도시개발’이라는 극단적 전략만으로는 그린(Green)은 물론 벨트(Belt)도 지켜내기 어렵다.

아울러 그린벨트의 비민주성과 불공정도 반드시 개선돼야 한다. 지정 당시 주민들과의 협의 없이 밀실에서 결정한 후 제대로 통보도 하지 않고 개인의 재산권을 심각하게 제한한 것은 분명 잘못이다. 당시에는 어쩔 수 없는 선택이었다면 지금부터라도 영국처럼 지속적으로 공공이 매수해 그들에게 적절한 보상을 해줘야 한다. 우리나라의 그린벨트는 세계적으로도 드문 성공사례로 꼽힌다. 그러나 이면에는 원주민의 희생과 투기의 그늘이 있다. 내일 우리 후손에게 아름답고 소중한 그린벨트를 물려주고자 한다면 오늘 우리가 좀 더 관심을 갖고 가꿔야 할 것이다.

김진유 경기대 도시ㆍ교통공학과 교수