'빈곤 비즈니스' 사슬 끊으려면 쪽방을 법제 안으로 가져와야

입력: 2019.05.09 04:40
수정: 2019.05.09 09:31

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이혜미 기자

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[지옥고 아래 쪽방] <하> 새로운 쪽방을 상상하라

이동현 홈리스행동 상임활동가 “집 토대로 연성의 사회 서비스 붙여야 효과”

최은영 한국도시연구소 소장 “주거급여 현실화 땐 건물주 배불리는 쪽방 도태”

불량주거 ‘쪽방’이 무엇인지 정의하는 것에서부터 ‘가장 아래의 주거’를 위한 실질적인 복지 정책을 끌어낼 수 있다는 데 전문가들이 공감했다. 지난달 25일 서울 중구 한국일보사 16층 회의실에서 이동현 홈리스행동 상임활동가(왼쪽부터), 정종대 서울시 주택정책개발센터장, 최은영 한국도시연구소 소장, 김용창 서울대 지리학과 교수가 모여 주거취약계층을 위한 복지 정책을 논의하고 있다. 서재훈 기자

쪽방은 쉽게 눈에 띄지 않는 빈곤이다. 서울역 맞은편, 종로 한복판 등 교통이 편리하고 유동 인구가 많은 곳에 밀집해 있어 잘 보일 듯한데, 좁디좁은 골목을 지나 건물 안에 들어가 벌집처럼 빼곡하게 들어선 방을 볼 때야 비로소 벼랑 끝에 놓인 어둑한 가난, 쪽방의 실태가 시야에 들어온다.

한국일보는 ‘지옥고 아래 쪽방’ 기획기사를 통해 쪽방촌 안에서 수십 년 동안 이뤄진 ‘빈곤 비즈니스’를 파헤치고, 착취에 가까운 건물주들의 행태에도 불구하고 쪽방을 떠나지 못하는 주민들의 사연을 들여다봤다. 도심 속 빈곤의 상징으로 방치되어 온 쪽방촌을 우리 사회는 어떻게 바라봐야 할까. 그리고 해법은 무엇일까. 현장과 학계에서 오랫동안 최저 빈곤층의 주거 복지를 고민해온 김용창 서울대 지리학과 교수, 이동현 홈리스행동 상임활동가, 정종대 서울시 주택정책개발센터장, 최은영 한국도시연구소 소장을 지난달 25일 서울 중구 한국일보사 16층 회의실에서 만나 물었다.

-쪽방은 어떤 의미의 주거 자원이고, 어떤 사람들이 이곳에서 살아가는가.

이동현 홈리스행동 상임활동가(이하 이)= 쪽방과 고시원이 노숙으로 떨어지지 않게 하는 ‘그물’이자, 노숙에서 벗어날 수 있는 ‘발판’으로 기능하는 건 사실이다. 주거비 지불 능력이 없는 쪽방 주민과 노숙인들에게는 낮은 임대료만큼이나 ‘보증금이 없는 것’과 ‘유연한 계약 기간’이 중요하다. 쪽방은 매월 계약을 하고, 또는 일세(日貰)를 내며 살 수 있다. 홈리스(노숙인)가 거리에서 바로 임대주택을 신청할 수 있을까. 주소지가 없으면 임대주택 입주가 불가능하다. 다만, 지금의 쪽방촌에서는 사람이 살 만한 주거 환경을 제공하지 않으면서 노숙에 내몰릴 처지를 이용해 불법 수익을 얻는 건물주들의 약탈적 임대 행위가 계속되고 있다. 절대 약자인 주민들은 건물주나 관리인의 “나가라”는 한 마디에 쫓겨나는 주거 불안에도 계속 시달린다. 그런데 이런 쪽방마저도 부족해 요즘은 고시원에 사는 사람이 크게 느는 상황이다.

최은영 한국도시연구소장(이하 최)= 쪽방이 부족하다는 말은, 너무 슬픈 말이다. 쪽방의 가장 큰 문제점은 정의조차 없는 것이다. 홈리스 담당 부처가 보건복지부다 보니 2017년 국토교통부가 ‘주택 이외의 거처’를 조사하면서 쪽방을 조사 항목에 넣는 것마저 부담스러워 했다. 그래서 억지로 “당신이 사는 곳이 쪽방이라고 생각하느냐”는 질문을 더해 조사했다. 그랬더니, 전국적으로 7만여가구가 ‘쪽방에 산다’고 대답을 했다. 정부가 최우선적인 정책 대상으로 삼아야 하는 열악한 주거에 대해 명확하지 않으면서 문제를 피하고 있다.

이= 쪽방 주민에게 복지 서비스를 제공하는 ‘쪽방 상담소’의 설치 근거는 지난해 노숙인자립지원법이 개정되면서 마련되었지만, 누구를 지원할지에 대한 것과 쪽방에 대한 법적 규정이 여전히 없는 거다.

김용창 서울대 지리학과 교수(이하 김)= 과거 이촌향도(離村向都)형 쪽방과는 달리 도시화가 이미 이뤄진 상태에서 나타난 오늘날 쪽방은 빈부 격차가 심해지는 상황에서 정부가 신자유주의 정책을 펼친 결과다. 이런 열악한 주거를 정책 대상으로 포착하는 건 당연한 국가의 의무다. 동시에 생각해 볼 점은, 그렇다면 이런 현상이 우리 사회에서만 나타나느냐는 거다. 극단적 빈민들이 최저의 실존을 위해 자구적으로 쪽방을 마련해 사는 건 금융위기 이후 전 지구적으로 드러나는 현상이다. 프랑스, 스페인, 호주 할 것 없이 말이다. 중국 베이징에서는 따뜻한 맨홀 아래에 사는 ‘맨홀족’이 충격을 줬다.

최= 통계청 인구주택총조사에서 2005년 ‘주택 이외의 거처’에 사는 이들이 오피스텔을 제외하고 5만가구였다. 그런데 2010년에 13만가구로 늘고, 2015년엔 39만가구로 늘었다. 이렇게 폭발적으로 늘어난 나라는 없다고 본다. 이게 보수 정부 10년과도 맞닿아 있다. 지난 두 정부에서 최저계층을 위한 주거 복지가 퇴행했다. 최저계층에 주거 복지 수단이 보수 정부 10년을 거치면서 유명무실해지고, 개발 속도는 빨라지니 가난한 사람이 살던 저렴한 주거지는 마구 철거됐다. 그곳에 살던 사람들이 갈 데가 없으니 고시원이 폭발적으로 증가했다. 세계사적 맥락과 보편적 특성이 있지만, 우리나라가 가장 가난한 사람들의 문제를 심각하게 다루지 않은 특수성도 있다.

- 홈리스는 보건복지부 소관이지만, 임대주택 등 주거 정책은 국토교통부 관할이다. 쪽방을 위한 정책 컨트롤타워가 없다.

정종대 서울시 주택정책개발센터장(이하 정)= 쪽방에 대한 법적 근거가 없다 보니, 국가적 로드맵이나 안정적 체계를 갖고 대책이 만들어지기보다 지자체 자율로 집행되는 편이다. 서울시는 자체 예산으로 정책을 펼칠 수 있지만 다른 지자체가 모두 그렇게 할 수 있는 건 아니다. 상위 법이나 구체적인 주관 부처가 없다 보니, ‘의지 있는 시장님’이 있느냐 없느냐에 따라 정책이 널뛸 수밖에 없다. 정책을 펼치더라도 과정이 난맥상이고, 결과적으로도 일시적인 수준에 그치고 만다.

이= 노숙인 진료를 오랫동안 해온 인도주의실천의사협의회 의사들이 “홈리스에게는 약보다 집이 중요하다”고 입을 모은다. 수술하고 노숙을 하면 약발이 들겠나. 일단 홈리스 정책은 ‘집’이라는 것을 토대로 깔고, 거기에 연성의 사회 서비스를 덧붙여야 효과가 있다. 서울시가 지난해 발표한 ‘지원주택(각종 생활 서비스까지 제공하는 임대주택 형태)’ 모델이 거기에 부합하는 것 같다. 미국의 경우 ‘홈리스 문제를 다루는 미국 정부 관계 부처(USICH)’라고 해서 19개 중앙부처가 관여한다.

최= 우리 사회에 취약계층 주거 문제 정책이 전혀 없었던 건 아니다. 참여정부 때 ‘주거취약계층 주거지원사업’이라는 것을 만들어 2009년까지는 쪽방, 비닐하우스를 없애겠다는 로드맵이 있었다. 정부 말미라 제대로 실행되지 못한 측면이 있는데, 당시에도 범(凡)부처가 참여하는 지침을 마련했다. 홈리스와 쪽방 문제는 한 부처가 해결하기에는 너무 크고, 여러 이슈가 중첩돼 있다. 복지부가 사회 서비스 정책을 한다면, 국토부가 임대주택 정책을 펴고, 또 예산은 기획재정부에서 결정하다 보면 진전을 기대할 수 없다. 참여정부 때는 각 부처 장관들이 위원으로 구성된 ‘빈부격차ㆍ차별시정위원회’라는 게 있었다. 이제는 정말 그런 기구가 다시 필요한 게 아닌가 하는 생각이 든다.

-집값은 노동소득보다 훨씬 빨리 상승하고, 사람들이 도시로 몰리는 건 세계적 현상이다. 다른 나라들은 최저계층의 주거에 대한 적절한 규제와 개입을 하고 있나.

최= 1999년 영국 스코틀랜드에서 학생용 셰어하우스에 불이나 대학생 2명이 사망한 후, 영국 정부는 ‘다중주거시설(HMOㆍ일종의 셰어하우스)’을 엄격하게 규제하기 시작했다. 우리나라는 지금 고시원 같은 곳에서 반복적으로 인명 사고가 발생하는 상황이다. 일본도 최소한 (기초생활)수급자가 살아야 하는 면적 기준이 있다. 지난해 국일고시원 화재로 숨진 7명 중 4명이 수급자였다.

김= 그럼에도 런던 템스강에는 보트에서 생활하는 하우스보트(houseboat)족이 많다. HMO라는 주거 자원이 있고 적절한 규제가 이뤄지지만 낡은 배를 빌려 쪼갠 공간을 임대해 사는 사람들도 늘고 있는데, 중요한 건 형식적 기준이 있음에도 극단적 주거로 밀려나는 빈민을 정상 거처로 불러들이는 실질적 정책이다. 요즘 서울시가 고시원을 정상 거처로 만들기 위해 스프링클러를 100% 설치하고, 창(窓) 기준을 만들고, 임대료 보조를 과감히 투입하는 게 대책이 될 수 있다. 여러 종류의 임대주택과 셰어하우스를 만들되, 여전히 그곳에도 못 들어가는 취약계층을 위한 마지막 주택 정책이 필요하다.

-왜 지금의 임대주택은 대안이 되지 못하는가.

이=쪽방 주민 등 주거취약계층을 위한 임대주택이 없는 게 아니다. 서울시가 서울주택도시공사(SH)로부터 받은 임대주택 101호가 있는데 턱없이 비싼 보증금 때문에 66호가 빈집으로 남아 있다. 평균 410만원에 달하는 보증금 때문이다.

정=국고를 지원받은 공공임대주택은 임대료 산정 기준이 있다 보니, 시비 100%로 지은 주택이어야 보증금 없이 제공할 수 있다.

최=그래도 지난해 10월 국토부가 ‘취약계층ㆍ고령자 주거지원 방안’을 발표하면서 생계급여 수급자에 한해서는 보증금 없는 매입 임대주택이 생겨 고무적이라 생각한다. 지난해 한국을 방문한 레일라니 파르하 유엔 주거권 특별보고관 역시 한국 보고서에 “굉장히 중요한 조처였다”고 평가했다.

정=주거 취약계층에 한해 보증금이 없는 매입 임대주택은 각 지역의 복지 담당자들이 SH를 통해 연결해 주는데, 현재 작동하는 시스템 중에서 취약계층이 주거를 옮겨갈 유일한 방법이다.

김=공공임대주택의 역설이다. 정상적 주거공간인 공공임대로도 커버할 수 없는 계층이 발생하고 있고, 앞으로도 늘어날 텐데 이들을 위한 대책은 없다. 정상가족을 전제로 한 공공임대주택과 법적 프레임이 오히려 최저의 주거취약계층을 보호하지 못하는 상황이 발생한다.

정=서울시는 수급자의 주거 급여를 받아가는 임대사업자에 대해서는 최소한의 면적 기준을 만들고 신고 의무를 두는 것을 고려하고 있다. 미국은 주택바우처(정부가 복지 수요자에게 지급하는 쿠폰)를 받는 임대 사업자에게 주거 기준에 대한 의무를 지운다. 그렇게 하면 집주인이 주거 급여가 필요한 사람을 발굴하는 동기도 생긴다. 공공이 모든 걸 다 하긴 힘들겠지만 위생ㆍ방음ㆍ면적 등 기본적인 기준을 만드는 데부터 시작해야 한다.

최=외국은 굉장히 엄격하다. 창문은 반드시 있어야 하고, 벌레는 있으면 안 되고 콘센트에 대한 규칙까지 있다.

김=실제로 주택 이외 거처에 거주하는 가구가 계속 늘어나고, 인구 구성도 바뀌고 있어 정상적 주거 공간이 아닌 그런 거처에 대한 수요가 끊임없이 늘 텐데, 우리는 개념도 종합적인 대책도 없고, 주관 부처마저 없다. 행정적 거버넌스 체계나 제도마저 찾아볼 수 없다. 이를 계속 방치하면 언젠가 엄청난 사회적 부담으로 돌아온다.

-주택 최저 주거기준도 중요하지만, 비주택 최저 주거기준을 마련해야 한다는 이야기가 나온다.

정=7, 8년 전부터 (14㎡의 최저 주거기준보다 더 완화된) 최소생활기준이 필요하다고 주장했다. 하지만 예컨대 6.5㎡로 기준을 만들면, 5㎡, 4㎡ 이런 식으로 계속 더 열악한 것들이 암암리에 생겨나지 않을까. 영국은 HMO에 대한 기준이 있지만, 그렇게 만들어도 또 질 낮은 주거가 계속 나타난다.

김=시설은 공유하지만 기숙사처럼 방만 따로 쓰는 ‘방실(房室)형 최저주거기준’이 필요한 것인데 어느 정도가 돼야 개인이 최저수준으로 생활할 수 있는지 확인 못하는 상황이다.

최=유엔주거권특보가 한국에 와서 고시원을 보더니 울고 갔다. “어떻게 이런 곳에 사람을 살게 하느냐”고 말하면서 고시원 방을 ‘Coffin(관ㆍ棺)’이라 불렀을 정도다.

김=공간적 개념을 만들고, 사람에 대한 지원을 통합 지원하는 시스템이 이제는 필요하다. 물리적 공간과 위생 기준뿐 아니라 인간 존엄성을 지키면서 거처할 수 있는 사람에 대한 지원도 함께 해야 한다.

이=영국이나 미국은 모두 주택정책 부처에서 홈리스를 담당한다. 미국도 주택도시개발부(HUD)에서 쪽방과 같은 개념인 SRO(Single Room Occupancy) 기준을 마련해 규제한다. 영국도 주택법으로 홈리스 정책을 실현했다.

- 종로구청이 고안한 ‘쪽방ㆍ저소득 어르신 공공임대 주택 제안안’을 입수해 보도(8일자)했다. ‘비주택의 최저 주거기준’ 논의에서도 밀려난 취약계층을 위해 공공이 할 수 있는 역할이 있지 않을까.

최=좋은 대안이라고 생각한다. 모든 문제를 이걸로 해결할 수는 없지만, 이런 방식으로도 첫 실마리를 풀 수도 있다.

정=이 안은 사실상 쪽방이 아닌 공공임대주택이다. ‘쪽방’의 대안이라면 부엌과 화장실을 다 넣지 말고, 방만 두되 관리가 가능한 샤워장이나 목욕탕은 공용으로 사용하도록 하는 대안을 생각해볼 수 있다. 독일 사례를 봐도, 노인 주거복지를 위한 주택은 기숙사 형태다. 쪽방도 방실 개념으로 접근하는 건 어떤가. 방은 기숙사처럼 되어 있지만, 1층에 휴식할 수 있고 함께 TV를 보는 커뮤니티 공간을 만드는 거다. 공공이 직접 매입해 건설하고 공급하기엔 아무래도 비용 문제가 있다. 두 번째 대안은 민간의 임대 사업자를 활용해, 여러 기준을 확보했을 경우에 주거 급여를 집주인에게 직접 주는 거다.

이=”쪽방의 답이 이것이다”라고 하면, 절반의 답안이라 할 수 있다. 쪽방에서 계속 살고자 하는 사람도 있고, 흐르는 공간으로 잠시 머물려는 사람도 있어 ‘경과적인 공간’으로서 쪽방과 고시원이 하는 역할은 비어 있는 것 같다. 우리 단체는 ‘공공 쪽방’이 필요하다고 계속해 주장해 왔다. 휠체어 장애인, 여성 노숙인은 정말 갈 곳이 없다. 다른 홈리스보다 훨씬 더 힘들게 노숙하고 있는데, 공공 쪽방을 운영하게 되면 휠체어가 다닐 수 있는 무장애 주택 설계를 한다거나, 안전에 취약한 여성들도 편하게 머물 수 있다

최=더불어 말씀드릴 것은 주거 급여 현실화가 근본 대책이라는 점이다. 올해 주거급여가 23만3,000원(서울 1인 가구 기준)이다. 주거 급여가 이런 수준밖에 되지 않아 결국 쪽방이라는 곳에서 살게 한다. 예컨대 주거 급여가 30만~40만원 하는데 쪽방에 23만원 주고 살지는 않을 거다. 주거급여를 상향 조정해서 쪽방과 같은 열악한 주거가 도태되도록 해야 한다. 주거 급여를 어설프게 올리면, 쪽방 건물주들만 배 불리는 꼴이 된다. 쪽방 주민 중 60% 정도가 기초생활수급자라면 그곳을 벗어날 만큼 돈을 주거나, 공공이 거처를 제공하는 투 트랙으로 정책을 설계해 쪽방촌에 대한 수요가 사라지도록 해야 하지 않을까. 다른 사회 서비스도 물론 필요하지만, 취약계층엔 ‘하우징 퍼스트(Housing firstㆍ주택 먼저)’라는 전제를 당국이 절실하게 받아들여야 한다.