예비선거 통한 공천·단순 다수제 지역구가 우선… 의정 자율성 보장

예비선거 당선=본 선거 승리 극단적 이념 후보 양산 부작용도

미국 의회는 양원을 막론하고 의원의 자율성을 기반으로 높은 수준의 정책결정능력을 보유하고 있는 것으로 정평이 나 있다. 1990년대 중반 이후 정당 이념노선의 극단적 강화로 인해 미국 의회가 당파적으로 양극화된 것은 부정할 수 없으나, 여전히 미국 의원들은 의정활동의 자율성을 바탕으로 권력분립과 견제와 균형이라는 헌법정신을 구현하는 의회의 위상 확립에 기여하고 있다. 과연 이러한 미국 의원들의 자율성은 어디에서 오는 것일까? 가장 중요한 원인 가운데 하나는 다름 아닌 미국의회의 선거제도에 있다고 할 수 있다.

우선 미국 의회선거의 정당공천은 국민과 당원에게 부여되어 있는 예비선거제도를 통해서 실행된다. 정당간 후보가 서로 겨루는 본선거 이전에 폐쇄형 혹은 개방형 등 다양한 형태의 예비선거를 통해서 국민과 당원이 직접 정당의 의원후보를 선발하는 예비선거제도는 추후 본선거에서 승리하여 당선된 의원으로 하여금 동일정당 소속 대통령이나 정당지도부로부터 상대적으로 자유롭게 의회 내에서 정책결정 및 입법표결에 임할 수 있는 여건을 마련해 준다. 왜냐하면 의원들이 공천권을 이들에게 빚지지 않고 있기 때문이다.

한편 소선거구제 하의 단순다수제의 선거제도는 지역구 유권자에 대한 의원의 책임성을 극대화하는 하는데 기여하고 있다. 예비선거를 통해서 정당의 후보가 되고, 이어서 단순다수제로 치러지는 본선거에서 상대당 후보를 제압한 후 당선된 의원은 2중적으로 지역구의 지지자들에게 자신의 재선 등 존재근거를 의탁하고 있는 셈이 된다. 최근 유권자 수준에서 정당 간 차별성이 커지면서 정당투표의 경향이 늘고 있는 것은 사실이지만, 한국의 경우나 혹은 유럽 의회제 국가들과 비교해 볼 때 미국의 유권자들은 지역구 현안을 중심으로 인물투표(personal voting)을 하는 경향이 상대적으로 높다고 할 수 있다. 소선거구제 하에서 단순다수제 선거제도는 의원과 지역구를 매우 밀접하게 연관시키며 예비선거와 결합하여 의원들이 지역구 유권자들의 정서에 민감하게 반응하는 기제가 되고 있다.

한편 미국의 선거제도에서 또 하나 눈여겨 보아야 할 것은 선거운동의 개인적 운영 현상이다. 즉 정당 선거위원회의 선별적 재정지원이 있을 뿐 선거운동에서는 연방정부의 인력이나 재원이 전혀 들어갈 수 없다. 다시 말해서 선거운동의 조직과 활동은 의원 혹은 후보 개인이 개인의 자산이나 자신이 모금한 선거자금을 통해서 운영되는 것이지 결코 정부의 재정지원으로 운영되지 않는다. 따라서 현직의원의 선거운동에 워싱턴이나 지역구의 의원보좌관이 참여하는 현상은 원천적으로 불가능하고 불법이다. 왜냐하면 이들 보좌관은 국민의 세금에 의해서 급여가 지불되고 있기 때문에 후보 개인차원에서 운영되는 선거운동에 동원될 수 없기 때문이다.

정리하자면 예비선거를 통한 공천, 소선거구제 하에서 단순다수제 선거제도 등은 지역구와 의원의 관계를 밀접하게 만들고 정당지도부로부터 의원이 독립하게 하여 의정활동에서 의원의 자율성의 기반이 되고 있다. 이러한 선거제도는 또한 상임위원회 중심의 분권화된 정책결정을 통해서 지역구에 대한 책임성을 강화하고 미국 의회가 정책결정능력을 지닌 의회로 기능하는데 기여했다고 할 수 있다. 아울러 후보 개인 중심의 선거운동 역시 의정활동이 선거에 의해서 지장을 받지 않게 하는데 일조하고 있다.

반면에 민주주의의 교과서로 여겨졌던 미국의 의회정치와 선거제도는 또한 여러 가지 문제점을 드러내고 있기도 하다. 우선 현재 예비선거제도의 운영은 정당 양극화가 심화된 이후 극단적인 세력에 의해서 좌우되면서 극단적인 이념성향의 후보를 양산하는데 기여하고 있다. 특히 비경쟁 안전선거구가 증가하면서 예비선거의 당선이 곧 본선거 승리의 등식이 성립되자 이러한 현상은 더욱 심화되고 있다. 2010년 중간선거 당시 공화당 예비선거에서 티파티 운동지지 유권자의 위력은 극단적인 성향의 공화당 후보를 배출하는데 기여한 바 있다. 또한 미국의 선거는 TV를 통한 선거광고로 인해서 천문학적인 자금이 필요해서 문제가 되고 있다. 즉 선거자금의 모금능력이 없으면 공직후보 출마를 엄두도 낼 수 없는 것이 미국 의회선거의 현실이다. 따라서 선거자금 모금과 이와 관련된 스캔들이 이따금 발행하고 로비스트의 영향력이 과도하게 커지는 부작용이 뒤따르고 있다. 마지막으로 현역의원의 우월직 지위에서 오는 이익이 매우 커서 재선율이 극단적으로 높은 나머지 의회의 인적순환이 어렵고 경우에 따라서 정책혁신이 어렵다는 점도 지적되어야 할 것이다.

중앙대 정치국제학과 손병권 교수