2대 1 인구 편차 내에서 비례대표 확대해 수도권과 농어촌 격차 줄여야

2014년 10월 헌법재판소는 국회의원 선거구 간 인구 편차를 금년 12월 31일까지 현행 3 대1에서 2대1 이하로 줄이라고 결정했다. 이번 판결은 민주주의의 기본 원칙을 고려한 매우 합당한 판결이다. 근대 민주주의 사회의 중요한 원칙은 정치적 평등이다. 그리고 이 원칙을 제도적으로 구현하는 방안이 바로 1인 1표(one man, one vote)제이다. 왕, 귀족도 한 표, 평민, 농노도 똑같이 한 표를 행사하는 것이다. 그런데 1인 1표의 원칙은 선거구 간 인구 편차 때문에 현실적으로는 완벽하게 구현되기 어렵다. 유권자 10만 명의 지역구와 2만 5,000명의 지역구에서 두 지역 유권자들이 갖는 정치적 권한은 동일하지 않은 것이다. 이번 헌재의 판결도 바로 이런 원칙의 문제를 고려한 것이다.

이제 국회는 금년 말까지 선거구를 재획정해야 한다. 그런데 과거에 선거 관련 제도 개정은 선거 직전에야 논의가 시작되었고, 자연히 그 결정은 선거를 눈앞에 둔 여야의 정치적 이해관계에 큰 영향을 받을 수밖에 없었다. 그런 점에서 선거가 없는 해에 선거제도 개정 논의를 하자는 한국일보의 이번 기획은 큰 의미가 있다.

선거구 획정과 관련해서 고려해야 할 첫 번째 문제는 누가 선거구를 재획정할 것인가 하는 점이다. 선거구 획정은 그동안 국회가 직접 맡아왔다. 그런데 과거의 사례를 볼 때 국회가 직접 선거구 획정을 맡게 되는 경우에는 마치 ‘고양이에게 생선을 맡긴’ 결과가 나타났다. 이 때문에 이번에는 보다 중립적이고 공정한 기구가 선거구 획정을 담당하도록 하자는 목소리가 높아진 것이다. 우선 선거관리위원회에 맡기자는 방안이 제기되고 있다. 그런데 선거구 획정은 정치적 대표성의 체계를 결정하는 고도의 정치적 행위인데 이를 행정 기구에 맡긴다는 것은 국회가 자신의 권한을 너무 방기한다는 비판이 제기될 수 있다. 더욱이 헌법 41조 3항은 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있다. 국회가 마땅히 맡아야 하는 것이다. 이런 점을 모두 고려할 때, 국회는 선거구 획정에 대한 형식적인 권한만을 유지하며, 실제로는 외부의 중립적인 전문가로 구성된 위원회를 구성하고 이 위원회에 독립성과 자율성을 부여하는 방안이 바람직해 보인다. 독자적인 선거구획정위원회가 결정한 사안에 대해서 국회는 수정의 권한 없이 그 안의 수용, 거부만을 결정하도록 한다면 예전의 문제점은 크게 해결될 수 있을 것이다.

선거구 획정과 관련해서 역시 가장 중요한 점은 헌법재판소가 요구한 2대1 이하의 인구 편차를 어떻게 실제 선거구에 반영할 것인가 하는 점이다. 선거구 간 인구 편차가 2대1로 줄어들게 되면, 어떤 선거구는 인구가 많아 분구를 해야 하고 어떤 선거구는 통폐합의 대상이 될 것이다. 문제가 되는 것은 현역 의원이 있는 선거구가 통폐합의 대상이 되는 경우이다. 정치적 생명이 걸린 문제인 만큼 현역 정치인의 반발이 매우 거셀 것이다. 과거 이런 상황이라면 비례대표 의석을 줄이고 그만큼 통폐합되는 선거구의 의원들을 구제하고자 했다. 그러나 이번에도 그런 방식으로 해결하려면 비례대표 의원의 수를 대폭 줄이지 않으면 문제를 해결하기 어렵다. 그러나 헌법 규정 사항이기도 한 비례대표 의원의 수를 줄이는 것은 바람직한 방안이 아니다.

정치권에서 여러 가지 대안이 나오고 있지만, 상황이 복잡할수록 근원으로 돌아가는 것(back to basics)이 해결의 지름길이다. 헌재의 요구는 선거제도가 민주주의의 원칙에 충실해야 한다는 것이다. 그런 관점에서 볼 때 핵심은 공정한 대표성이다. 선거구 간 인구 편차의 문제가 생기는 것은 사실 지역구 때문이다. 전면 비례대표제에서는 인구에 비례하여 의석이 배정되고 득표만큼 의석이 부여되기 때문에 인구 편차의 문제는 거의 발생하지 않는다. 따라서 현행 비례대표를 줄이고 지역구를 늘려서 인구 편차를 줄이겠다는 것은 근본적인 해결책이 아니다. 오히려 지역구를 모두 없애고 전면적인 권역별 비례대표제를 도입하는 것은 한 가지 대안이 될 수 있다. 그러나 이는 지역구 의원들의 이해관계와 전면 대치되는 것인 만큼 실제로 이뤄질 가능성은 없다. 결국 남은 대안은 2대1의 인구 편차 내에서 246개의 지역구를 재조정하고, 그로 인해 생기는 수도권과 농어촌 간의 의원 수의 격차나 지역 간 대표성의 차이는 비례대표 의원 규모를 확대하여 해결하는 방안이다. 이를 위해서는 국회의원의 증원이 필요하다. 직접민주주의의 이상을 고려할 때 국회의원 1명이 대표하는 인구의 규모는 작을수록 바람직할 것이다. 그러나 현재 우리 국회의원 1명이 대표하는 인구 규모는 다른 민주주의 국가와 비교하면 상당히 많은 편이다. 정치에 대한 높은 불신 때문에 의원 증원에 대한 거부감도 크지만, 원칙의 문제는 원칙대로 풀어야 하는 것이다. 이번의 선거구 획정이 우리 선거제도의 정치적 대표성의 왜곡을 해소하는 좋은 기회가 될 수 있기를 기대한다.

강원택 서울대 정치외교학부 교수