'18기 대 30기.'
불과 5년 사이에 뒤바뀐 국내 원자력발전 운영 기수 전망치다. 2017년 문재인 정부는 2031년에 원전을 18기만 가동하겠다고 밝혔지만 5년 후 윤석열 정부는 2036년 원전을 30기나 돌리겠다고 계획했다. 국가 기간산업인 발전소 운영 방침, 에너지 정책이 5년 만에 두 배 가까이 널뛴 것이다. 이런 정책 불확실성은 국가 전체에 막대한 혼란을 줄 수밖에 없다.
계획을 어떻게 짜길래 정책이 이토록 요동치는 것일까. 전문가들은 그 배경에 '허술한 계획 수립 시스템'이 있다고 입을 모은다. 객관적 데이터를 토대로 미래 방향을 고민하기보다는, 정권 입맛에 따라 의사결정을 할 수 있도록 시스템이 설계돼 있다는 것이다.
특히 '전력수급기본계획(전기본)'은 그 정점으로 꼽힌다. 전기본은 15년 장기 전력 수급 계획을 2년마다 작성하는 국가 계획으로 국가 전력 믹스(발전원별 비중)를 결정하는 '바이블'로 불린다. 관계 부처와 공공기관, 학계 전문가, 발전사업자 등이 모여 미래 에너지 방향을 논의하는 장(場)이기 때문이다. 앞서 밝힌 문재인ㆍ윤석열 정부의 원전 계획도 각각 8, 10차 전기본에 담겨 있다.
그러나 16일 한국일보가 5~10대 전기본 작성자 명단을 전수 분석한 결과 현행 전기본의 의사 결정 구조는 사실상 형해화돼 있었다. 특히 보수·진보 정부를 떠나 위원 과반이 정부 입맛에 따라 찬성표를 던져주는 '들러리' 역할을 하는 데 그쳤다. 위원들은 "에너지 믹스 결정에 필요한 데이터를 충분히 보장받지도 못하며 반론이 있더라도 정부 기조와 다르면 묻히는 구조"라고 꼬집었다.
도대체 누가 전기본 작성에 참여한 걸까. 한국일보는 구자근 국민의힘 의원실 등을 통해 이명박 정부 때인 5차(2010년 12월)부터 윤석열 정부 때인 10차(2023년 1월)까지 전기본 논의에 참여한 전문가위원회(워킹그룹) 명단을 입수해 소속과 성향을 전수 분석했다. 결론은 어느 정부의 전기본 전문가 위원회든, 참여한 민간위원이 정부안의 당위성을 확인해주는 들러리 노릇을 할 수밖에 없는 구조라는 것이다.
먼저 ①정부, 공공기관, 국책연구소 인사를 '범정부 위원'으로 묶고 ②그 외 전문가를 민간위원으로 분류해 학계와 시민단체, 기타로 나눴다. ③민간위원의 성향은 다시 친재생(탈원전)과 친원전, 중립으로 나눴다.
자의적 성향 평가를 줄이기 위해 엄격한 기준을 적용했다. 원전을 줄이고 재생에너지 사용을 늘리자는 시민단체에서 활동했거나 칼럼이나 토론회 등 공개석상에서 이런 의견을 직접 언급한 경우에 한해 '친재생(탈원전)' 인사로 했다. 친원전 인사로 분류할 때도 마찬가지 기준을 썼다. 대한상공회의소, 민간발전협회 등 전력 수요자, 공급사는 산업군으로 구분해 최종 중립으로 뒀다. 정우식 태양광산업협회 부회장 등 재생에너지 사업자는 친재생(탈원전) 인사에 이름을 올렸다.
예컨대 한 언론사 포럼에서 "원전은 마피아가 맞다"며 탈원전 정책 필요성을 강조한 홍준희 가천대 교수는 친재생(탈원전) 인사로, 전력저장장치(ESS) 분야를 전공했다는 이유로 일부 언론이 '문재인 정부 신재생에너지 전문가'로 꼽은 박호정 고려대 교수는 중립 인사로 분류했다(시민단체 민주언론시민연합은 박 교수를 친원전 인사로 꼽았다). 한 칼럼에서 "솔직히 우리의 여건에서 원전을 대체할 만한 전원이 존재하는가"라며 문재인 정부 탈원전 정책을 조목조목 비판한 온기운 숭실대 경제학과 교수는 친원전 인사로 뒀다. 에너지업계에서 대표적 친원전 인사로 꼽는 노동석 에너지경제연구원 선임연구원은 국책연구원 소속으로 전기본 논의에 참여해 '범정부 위원'으로 분류, 성향 분석에서 뺐다. 전기본 회의 분과 중 태양광 발전 비율이 높은 제주소위원회 전문위원은 분석 대상에서 제외했고 여러 분과에서 활동한 인사는 참여한 소위원회 수만큼을 곱했다.
그 결과 민간위원 중 중립 의견을 가진 인사가 압도적으로 많아 △5차 80% △6차 86% △7차 74% △8차 64% △9차 78% △10차 83%에 달했다.
이명박 정부 말기인 6차 전기본부터 범정부 인사보다 민간위원 비중이 높아 '톱다운(top-down) 방식'의 회의라는 세간의 비판을 감안한 것으로 보인다. 다만 문재인 정부 때인 8차와 9차 전기본의 민간위원 중 친재생 인사가 각각 12명(31%), 10명(20%)으로 비중이 늘었다.
겉으로 본 구성으로는 정부 반대편의 목소리도 담은 모양새다. 정부를 상대로 신고리원전 승인 취소 소송을 내는 등 탈원전 인사 중에서도 '강성'으로 꼽히는 석광훈 에너지시민연대 정책위원은 박근혜 정부(7차)와 문재인 정부(8차) 전기본 전문위원으로 활동했다. 역시 강성 친원전 인사로 꼽히는 정범진 경희대 교수도 문재인 정부의 전기본 전문위원(8, 9차)을 지냈다. 전기본 작성에 참여했던 고위 관료 출신 A씨는 "정해진 기간에 결론을 내야 해 가급적 중립 의견의 전문가를 위촉하고 친재생, 친원전 인사 중에서도 합리적 대화가 가능한 분을 모셨다"고 말했다.
그런데 분류 과정에서 본보는 이상한 특징을 발견했다. 중립 민간위원 중 공공기관, 국책연구소를 거쳐 학계로 진출했거나 반대로 학계 인사 중 공공기관 수장을 맡은 인사가 상당했다는 점이다. '에너지의 정치화'가 본격화했다는 평가를 받는 문재인·윤석열 정부에서 변호사가 전문가위원을 맡는 경우가 꽤 있었는데 이들은 전부 산업통상자원부 또는 산하기관에 자문을 한 적이 있었다. 정부·공공기관 출신 및 자문 변호사 등을 '범정부 인사'에 포함시켜 범정부 대 민간 비율을 다시 계산한 결과 보수 정권에서 꾸린 전기본 전문가위원회(5~7회, 10회)의 범정부 인사 비중은 최소 51%, 최대 67%로 모두 절반을 넘었다.
'탈원전'을 대선 공약으로 내세운 문재인 정부의 전기본 전문가위원회는 민간 비중이 더 높지만(8차 66%·9차 60%), 범정부 인사와 친재생(탈원전) 성향의 민간위원을 합치면 각각 62%, 56%에 달했다. 결국 2010년 이후 구성된 여섯 차례 전기본 전문위원회는 모두 친정부 성향의 인사가 절반 이상을 차지했다.
본보 인터뷰에 응한 5~10차 전기본 전문위원들은 성향에 상관없이 모두 "애초에 정부안을 반박하기 어려운 회의 구조"라고 입을 모았다. 이명박 정부의 전기본 실무안 작성에 참여했던 B위원은 "전력 관련 자료가 너무 방대하고, 공공 발전소 등 국가 보안 시설 자료도 많아 정부가 아니면 모으고 분석할 수 없다"며 "전력거래소 등 관계 기관이 지역별, 용도별 전력 수요와 발전량 등을 토대로 전력 수요 전망, 전원 믹스 등을 산출해오면 민간 자문위원들이 산출 근거, 인용한 경제 모형 등을 물어보고 문제점을 지적해 보완하는 수준"이라고 말했다. 박근혜, 문재인 정부 때 전기본 작성에 참여한 C위원도 "전기본을 마련할 때 분과별로 10여 회 이상 회의를 열지만 1, 2시간에 그쳐 사실상 정부 보고를 듣고 한두 마디 의견을 덧붙이는 수준의 논의만 가능했다"고 말했다.
탈원전이 정쟁화된 이후 일부 회의에서는 아예 '새 정부 국정 운영 방향에 맞춰 전기본을 마련해달라'는 요구도 있었다. 문재인·윤석열 정부 전기본 논의에 모두 참여한 D위원은 "(두 정부 모두) 관료가 첫 회의에 대선 공약을 기초로 국무회의에서 정한 '새 정부 에너지정책 방향'을 갖고와 '이 내용을 바탕으로 전기본에 대한 의견을 내달라'고 공지하고 논의를 시작했다"며 "당시 정부의 에너지 정책 방향에 동의하지 않는 위원은 회의에 참여할 수 없는 구조"라고 말했다. 다만 설비 계획 등 기술·실무를 논의한 협의체에 이름을 올린 여러 인사는 이런 요구를 받은 적 없었다고 답했다. 정부안에 반대 의견을 내더라도 묵살됐다는 주장도 나왔다. 문재인 정부의 전기본 실무안 작성에 참여한 E위원은 "정부안에 반대 의견을 냈고 그걸 회의록에라도 기록해달라고 요청했지만 받아들여지지 않았다"고 말했다.
에너지 정책이 정치에 좌우되다 보니 전기본에 담긴 전력수요 전망, 전원 믹스 목표가 시시때때로 바뀌었고 그만큼 현실과 엇박자를 냈다. 2011년 9월 예비 전력이 급감하며 서울을 비롯한 212만 가구의 전기가 한꺼번에 나간 대정전 사태 당시 한국전력이 집계한 연간 전력 수요는 496테라와트시(TWh)였지만, 1~5차 전기본은 2011년 전력수요를 최대 27% 적은 363~444TWh로 전망했다. 이때를 교훈 삼아 만든 6차 전기본(2013년 2월)에서 정부는 5년 뒤인 2018년 전력수요를 590TWh로 예측했는데, 이 수요는 4년이 지난 2022년에서야 달성했다.
가장 편차가 큰 건 신재생에너지 발전량 목표치인데, 흥미로운 건 이명박 정부인 5차 전기본(2010년 12월)에서 연도별 신재생 발전량 목표가 가장 높고, 이후 모든 정부에서 차츰 목표치를 줄였다. 예를 들어 2019년 신재생 발전량 목표는 △5차 50.69TWh △6차 44.35TWh △7차 47.03TWh △8차 42.71TWh였고 한전이 집계한 실제 발전량은 36.77TWh에 그쳤다.
원전 규모는 문재인·윤석열 정부에서 널을 뛰었다. 8차 전기본에선 신규 원전 6기 중단, 노후 원전 10기 수명연장(계속 운전)을 금지해 18기만 운영한다고 밝혔다. 하지만 윤석열 정부에서 만든 10차 전기본에서 신한울 3·4호기 건설을 재개하고 노후 원전 수명을 연장하기로 한 데 이어(30기), 최근 발표한 11차 전기본에서는 신규 원전 3기 건설 계획까지 꺼냈다. 원전 발전량 목표 비중은 23.9%에서 35.6%로 늘었다.
대부분의 에너지 전문가들은 앞으로 전기본과 실제 전력 시장의 괴리는 더 커질 것이라고 보고 있다. 2008년부터 이어진 밀양송전탑 갈등을 계기로 전국 곳곳의 송배전망 건설이 미뤄졌기 때문이다. 2023년 국정감사 기간 양향자 전 의원이 한국전력으로부터 받은 '전력수급기본계획'의 송·변전망 구축 사업 42건을 전수 분석한 결과 제때 지어진 사례는 7건에 그쳤다. 나머지 83%(35건)는 평균 41개월(3년 5개월) 이상 지연됐고 최대 7년 6개월 동안 늦어진 공사도 있었다. 전력망 확충이 늦어지면서 2022년 강릉에코파워 등 동해안에 석탄발전소들이 지어졌지만 가동을 멈춘 상태다.
이 때문에 에너지 업계 일부에서는 정부가 나서서 설비 계획 중심의 전기본을 만들기보다 국책연구원 등 신뢰할 만한 기관이 시나리오별 전력 수요 정도만 전망하는 '아웃룩(Outlook)' 체제로 바꾸자는 제안이 나온다. 손양훈 인천대 교수는 지난해 열린 전력산업연구회 정책 세미나에서 "국가 에너지 수급 계획은 안정적 에너지 공급을 목표로 하고 있으나 이상에 치우쳐 실현 가능성이 매우 낮고 에너지 안보를 오히려 위협한다"며 "개발 경제 기간 동안 안정적 전력 공급에 기여한 수급 계획이 이제는 그 시효를 다했다"고 말했다. 전기본 논의에 참여했던 공공기관 출신 F씨도 "(아웃룩 전환에) 동의한다"며 "수급 계획은 정부의 정책 의지를 담고 있어 상당한 구속력을 갖는데 전력망 건설이 지연되고 태양광 등 재생에너지 민간 사업자가 급증해 정부가 통제 관리할 수 없는 상황이 많아 실효성에 의문이 나오고 있다"고 말했다.
일부 정부 관료 역시 '개인 의견'임을 전제로 아웃룩 전환에 찬성했다. 전기본의 상위 계획인 국가에너지기본계획(에기본)이 윤석열 정부에서 없어졌는데 에너지 정책이 큰 혼란을 빚지 않으면서 '없어도 되더라'는 인식이 퍼졌다. 정부가 2008년부터 5년 단위로 만든 에기본은 전력, 가스, 석유 등 에너지 관련 20년 장기 정책을 망라한 계획으로 이를 바탕으로 전기본을 비롯한 각종 하위 계획이 마련됐다. 하지만 2022년 3월 탄소중립 기본법이 시행되면서 에기본의 법적 근거가 담긴 저탄소 녹색성장 기본법이 폐지됐고 21대 국회에서 근거법 개정도 실패하면서 윤석열 정부는 4차 에기본을 마련하지 않았다. 전기본에 참여한 전문위원 중 4차 에기본이 없다는 사실을 모르는 이도 있었다. 에너지 전문가조차 폐기 사실을 모를 만큼 있으나 마나 한 정책이었던 셈이다.
A씨는 "에기본 폐기 때도 앞으로 전문성을 가진 기관이 에너지 수요 전망치 정도를 담은 아웃룩을 만들자는 얘기가 있었다"며 "국무회의를 통해 집권 정부의 전력 정책 방향이 큰 틀에서 나오면 발전원별 하부 계획에 구체적 실행 방법을 담으면 될 것"이라고 말했다.
정부가 원하든 원치 않든 우리도 미국, 유럽처럼 전력 아웃룩만 내놓는 정책을 할 수밖에 없을 것이라는 전망도 나왔다. 또 다른 관료 출신 G씨는 "한전과 공공·대형 민간 발전사 정도면 정부 주도의 전력 계획이 실현 가능하지만 이제 우리나라 전력시장에도 플레이어(태양광 등 민간발전업자)가 너무 많아졌다"며 "원칙과 기준, 절차를 정해 개별 플레이어가 전력시장 진입 여부를 판단하도록 관련 제도를 보완해야 할 때"라고 말했다.
다만 전문가들은 정부 중심의 톱다운 전력 정책을 해외처럼 바꿀 때, 전제 조건이 있어야 한다고 지적한다. 공공기관 출신 F씨는 "시장이 믿을 만한 전력 수요 전망을 내놓을 전문 기관과 정부 입김에서 벗어나 각 발전원별 설비 계획을 모아 국가 에너지 믹스를 조율할 기관이 있어야 한다"고 말했다.
전기본을 유지하면서 정치 논쟁을 피하는 방법이 없지는 않다. 정범진 교수는 "(우리 산업 구조에서) 전기본은 필요하다"며 "전기본을 논의할 때 정책 전원(원전, 신재생 등 정부 기조에 맞춰 발전량을 미리 계획하는 전원)의 기본값을 두지 말고 전원별 가격 곡선을 그려 가장 효율적 전원 믹스를 찾으면 될 일"이라고 말했다. 그는 "탄소 저감 전원에 비중을 두고 싶다면 석탄이나 액화천연가스(LNG) 발전 가격에 탄소세 비중을 높이면 된다"고 덧붙였다.