국민들은 세금을 낼 때, 그 세금이 공공을 위해 일하는 사람의 월급으로 잘 쓰이기를 바란다. 그런데 공공업무를 하는 노동자에게 가야 할 노무비가 상당부분 중간업체의 주머니로 들어간다면 어떤가. 그리고 그 사업을 발주한 지방자치단체는 이를 나 몰라라 한다면. 사회에 꼭 필요한 공공업무를 하면서도 중간착취로 인해 노동자는 저임금에 시달릴 수밖에 없다.
한국일보 마이너리티팀은 서울·경기·부산·광주 등 전국 16개 광역 지자체에 민간위탁 사업의 중간착취 근절을 위한 가이드라인을 잘 지키고 있는지 질의했다.
민간위탁은 사회복지사무, 문화시설, 스포츠센터, 상하수도와 같은 환경 관련 사무 등 공공서비스를 민간의 법인, 단체, 개인에게 맡기는 것을 말한다. 공공기관 청사의 청소, 경비 등 노무를 제공하는 용역과는 다르다. 물론 콜센터 업무도 기관에 따라 민간위탁으로 분류하기도, 용역 업무로 분류하기도 해 그 경계가 아주 명확한 것은 아니다.
원청이 지자체인 민간위탁은 법의 부재 속에서도 의지만 있다면 충분히 중간착취를 없앨 수 있다. 무엇보다 2019년 12월 정부는 ‘민간위탁 노동자 근로조건 보호 가이드라인’을 발표했고, 중간착취 방지를 위해 지자체 등에서 노동자의 노무비 전용계좌를 개설하고 직접 노무비를 지급하도록 했다. 1년 반이 넘은 지금, 이 가이드라인은 잘 지켜지고 있을까.
한국일보 취재 결과, 16개 광역 지자체 중 한 가지 민간위탁 사무라도 노무비 전용계좌로 임금을 지급하는 곳은 7곳(강원·충북·전북·제주·인천·대전·울산)뿐이었다. 나머지 9곳은 노무비 전용계좌를 전혀 사용하지 않고 있었다.
수많은 기초지자체를 모두 취재하기는 어려워, 서울의 25개 자치구만을 확인해 봤다. 25개 중 15개 구(종로·동대문·중랑·광진·성북·강북·도봉·노원·양천·강서·구로·금천·동작·관악·강동구)만 일부 민간위탁 사무에서 노무비 전용계좌를 사용하고 있었다. 취재 대상 광역·기초 지자체 중 모든 민간위탁 업무에 노무비 전용계좌를 사용하는 곳은 한 곳도 없었다.
전용계좌 조항을 지키지 않는 일부 지자체들은 “별도의 회계 감사를 벌이거나 매년 사업 종료 시에 인건비 지급 여부를 확인하고 있다”고 주장한다. 노무비 전용계좌를 사용하지 않아도 임금 중간 착복 문제를 막을 수 있다는 것이다.
그러나 건설업, 조선업 등 중간착취와 임금체불이 만연했던 업종에서도 노무비 전용계좌를 활용하는 것은 노무비 전용계좌가 사후 감시보다 더욱 확실한 중간착취 원천봉쇄 방법이기 때문이다. 가이드라인에 이 조항이 포함된 것 역시 같은 이유에서다. 실제로 취재팀은 ‘유령 직원’을 등재해 임금을 빼돌리거나, 원청이 노동자들의 인건비 인상을 위해 사업비를 인상했는데도 민간위탁업체는 노동자들의 임금을 동결한 사례 등을 어렵지 않게 들을 수 있었다.
지자체가 이처럼 가이드라인을 쉽게 무시할 수 있는 데는 이유가 있다. 정흥준 서울과학기술대 경영학과 교수는 두 가지를 꼽았다.
“먼저, 지자체는 정부 부처 산하 공공기관과 달리 스스로 예산권을 갖고 독립적으로 운영하기 때문에 정부의 가이드라인에 크게 영향을 받지 않아요. 잘 지킨다고 보상을 받거나 안 지킨다고 페널티가 있는 것도 아니고요. 두 번째로는 가이드라인 시행 후 별도 후속 조치가 없었기 때문이에요. 사업비에서 노무비만 떼어 낼 수 있도록 시스템을 개발하고, 인건비 관리를 어떻게 해야 하는지 등 자세한 매뉴얼 등을 정부가 제공했다면 좀 더 실효성이 있었을 거예요.”
실제로 정부는 가이드라인 발표 후 손을 놓고 있었다. 고용노동부는 1년 반 가까이 지난 지난 4월에야 처음으로 지자체 등을 대상으로 가이드라인 준수 여부 점검과 기관별 컨설팅을 시작했고, 가이드라인 '이행 매뉴얼'도 5월에야 배포했다.
정부의 가이드라인에는 노무비 전용계좌 개설 등 민간위탁 중간착취 방지 조항을 조례에 반영하라는 권고도 있었다.
그러나 이를 지자체 조례에 반영한 곳은 한국일보가 취재한 광역·기초 지자체 41곳 중 한 곳도 없었다. 대부분의 지자체는 조례 개정을 "향후에 검토해보겠다"는 원론적인 답변만 내놨다. 일부 지자체는 "상위 법령(행정사무의 민간위탁에 관한 법률)이 제정되면 조례 개정을 검토하겠다"고 답했고, 일부는 "개정 계획이 없다"고 했다.
가이드라인에는 공공부문이 민간위탁 업체를 모집할 때 ‘근로계약 시 책정된 임금을 노동자에게 지급하겠다’는 확약서를 업체로부터 받도록 하고, 실제 이 임금이 지급되는지 관리·감독할 책임이 있다고 명시돼 있다.
그런데 업체와 노동자가 작성한 '근로계약상 임금'은 지자체가 주는 노무비와는 다르다. 지자체가 노동대가로 책정한 노무비를 줘야 한다는 게 아니라, 별도로 업체가 책정한 임금만 주면 되도록 돼 있다. 사실상 중간착취를 인정하고 있는 것이다.
그렇다면 '노무비 전용계좌'가 왜 필요할까. 가이드라인에는 '수탁기관(민간위탁업체 등) 노동자에 대한 임금 지급을 보장하기 위해 위탁기관(지자체 등)은 계약금액 중 노무비를 별도로 관리'하고 '위탁기관은 수탁기관에 노무비 전용계좌를 개설하도록 하고, 그 계좌에 노무비를 지급'하도록 돼 있다. 그런데 다른 규정에는 업체가 책정한 임금만 주면 된다는 것이다.
현재의 가이드라인으로는 1인당 높은 노무비를 받고도 노동자와 근로계약을 맺을 때는 더 낮은 급여를 책정해 임금을 착복하는 문제를 막지 못한다. 정말 임금 착복 문제를 막으려면 "공공부문(위탁기관)이 지급한 노무비를 노동자에게 100% 지급하겠다"는 확약서를 업체로부터 받고, 이를 관리 감독해야 한다.
정흥준 교수는 “근로계약서상 임금 지급은 이 가이드라인이 아닌 기존 법 질서 내에서도 당연히 지켜야 하는 의무”라며 “하나마나한 얘기를 명시해 놓은 것으로, 임금 착복과 관련해서는 실효성이 없다”고 비판했다.
정부 가이드라인은 20년 넘게 방치돼 왔던 20여만 명의 민간위탁업체 소속 노동자들에 대한 최초의 보호방안이었다.
문재인 정부가 2017년 발표한 ‘공공부문 비정규직의 정규직 전환’의 일환으로 마련됐다. 당시 정부는 “공공부문이 모범적 사용자로서 선도적 역할을 해야만 하는 상황”이라고 밝혔다.
그런데 '선도적 역할'은 찾기 어렵다. 더구나 민간위탁업체 소속 노동자들은 이미 대부분 정규직화된 공공부문 용역·파견 노동자들과 달리 정규직화에서도 배제된 상황이다. 정규직화 여부를 각 기관의 자율로 맡긴 탓이다. 임금 착복 문제 등 처우 개선조차도 제대로 이뤄지지 않고 있다.
민간위탁은 1997년 외환위기 이후 ‘작은 정부’ 기조로 인해 급격히 팽창했다. 공공분야 '중간착취 시장'이 열린 것이다. 고용부의 민간위탁 전수실태조사(2018년)에 따르면 공공기관의 민간위탁 사무만 1만99개로, 관련 예산만 7조9,600억 원이 넘는다. 2만2,700여 개의 민간기업, 단체 등에서 19만5,700여 명의 노동자들이 일한다. 전체 공공부문 민간위탁 사무 1만여 개 중 87%가 지자체의 사무여서, 민간위탁 분야는 지자체의 비중이 아주 높다.
정부가 가이드라인을 발표할 때 보도자료 문구는 다음과 같다.
“그간 수탁기관(민간위탁업체)에 지급된 노무비가 노동자들에게 지급되지 않고 사업주에게 착복된다는 지적이 많았는데, 앞으로 위탁기관(지자체, 공공기관 등)은 계약금액 중 노무비를 별도로 관리하고 수탁기관의 전용계좌에 노무비를 지급하여 민간위탁 노동자에 대한 임금 지급을 보장할 수 있도록 하였다.”
이 문구를 곱씹으면 지금쯤 공공분야 중간착취는 없어졌어야 맞다. 그러나 현실은 허술한 가이드라인 내용, 그마저 지키지 않는 자자체들 때문에 국민의 세금으로 운영되는 공공분야조차 중간착취의 눈물이 마르지 않는다.