말 많은 대장동 논란... 정쟁 걷어내고 경제적 관점으로 들여다본다면

김남근 참여연대 정책위원·우석진 명지대 교수
"모라토리엄 성남시 민관합동개발 어쩔 수 없어"
"민간이 가져가는 이익은 제한을 뒀어야"
"순수 민간개발도 지자체가 이익 환수 협정 맺어야"

지난달 24일 경기 성남시 분당구 대장동 개발사업 현장 모습. 뉴스1

연일 정치권과 대선판을 뒤흔들고 있는 '대장동 개발사업' 특혜 의혹. 이제는 '대장동' 얘기만 나와도 머리가 아플 지경이다. 그렇다면 대장동 사업 자체는 문제가 없었을까? ①한국토지주택공사(LH) 투기 의혹을 처음 제기했던 전문가 김남근 참여연대 정책위원(변호사), ②경제학자인 우석진 명지대 교수는 최근 인터뷰를 통해 정치적 문제를 걷어내고 경제적 관점에서 대장동 개발사업을 분석했다.

주택 정책과 부동산 사업으로서 문제가 없었는지 짚은 이들은 "LH의 사업 포기와 성남시의 모라토리엄(채무 지불유예) 등으로 성남시의 대장동 민관합동 개발은 불가피한 선택이었지만, 민간이 가져가는 개발이익은 제한했어야 했다"고 지적했다.

또, 재발 방지 차원에서 "강제수용권을 동원할 경우 100% 공영으로 개발하고, 지방도시개발공사법을 만들어 지방자치단체가 자체적으로 공영개발을 할 수 있도록 해야 한다"고 조언했다. 다음은 두 전문가 라디오 인터뷰와 보충 자료를 토대로 구성한 '대장동 Q&A'.

①대장동 개발사업이 뭔가?

"대장동 개발사업은 경기 성남시 분당구 대장동 210번지 일대 92만여㎡(27만8,000여 평) 땅에 5,900여 가구의 공동주택을 짓는 사업이다."

②대장동 개발사업은 어떻게 이뤄졌나?

"노무현 정부 말 2기 신도시를 개발한다면서 토지 투기가 많았다. 그래서 공영개발 이야기가 나왔고, '공영개발지구'라는 특별지구를 지정해서 100% 공공이 개발하도록 한 곳이 판교다. 그런데 이명박 정권이 'LH는 독자 사업 하지 말고, 민간에 땅을 넘겨주고 경쟁하지 말라'고 했고, '공영개발지구'도 폐지했다. 공영개발사업이 갑자기 민간개발로 넘어간 것이다.

이때 이재명 성남시장이 등장한다. 2010년 민주당 소속으로 황준기 한나라당 후보와 무소속 이대엽 후보를 이기고 시장에 뽑힌 이재명 시장은 자체 공영개발을 시도했지만, 이렇게 큰 택지를 개발하려면 토지보상금도 주고, 도로도 깔아야 하는 등 1조5,000억 원 정도 자금이 들고, 지방의회 동의도 받아야 했다. 민간개발을 주장했던 새누리당(현 국민의힘)이 장악한 성남시의회는 당연히 반대했다. 그럼 시는 공사채를 발행해야 하지만 막 만들어진 성남도시개발공사 자본금이 50억 원에 불과해 행정안전부 기준 발행한도(자본금 3배)에 따라 150억 원밖에 마련하지 못하니까 민관 합동개발 방식을 이용했다."

(이명박(MB) 대통령은 2009년 10월 7일 토지공사와 주택공사가 합쳐진 한국토지주택공사 출범식 자리에서 "새로 통합된 토지주택공사는 민간회사와 경쟁하지 말고, 오로지 스스로 경쟁해야 한다"며 "민간기업이 이익이 나지 않아 일을 안 하겠다는 분야를 보완해야 한다"고 방향을 제시했다. 이지송 당시 LH 사장도 "민간과 경쟁하는 부분은 폐지하겠다"고 했고, LH는 결국 2010년 7월 대장동 사업을 포기했다. 당시 언론보도에 따르면 통합 LH는 재무구조(부채 118조 원)도 나빠졌고 부동산 경기 침체가 겹쳐 구조조정을 요구받았다.)

"LH는 민간회사와 경쟁 말라" MB 발언 9개월 후 LH, 대장동 사업 포기

"LH는 민간회사와 경쟁하지 말라"는 취지의 이명박 대통령 발언을 보도한 2009년 10월 8일 자 한국일보.

③민관합동개발 선택은 최선이었나?

"공공이 개발하려면 자금을 조달해야 하는데 2010년 이재명 성남시장이 되고 나서 재정 상황이 좋지 않았다. 전임 시장이 벌여놓은 사업이 많고, 비리가 많아 결국 모라토리엄(채무불이행)을 선언했다. 돈을 안 갚는다는 얘기다. 그러면 공공개발을 하기 위해서 지방채를 발행해야 하는데 누가 돈을 빌려주겠나.

당시 정치적 환경도 성남시의회, 경기도, 정권 자체는 사실은 보수 정권이 잡고 있었다. 물론 성남시 중 분당에서 나오는 세수가 적지 않아 재정 자립도는 높지만 당시 상황을 고려해보면 공공 자금을 조달할 여력이 없었다. 자체적으로 진행하기 어려우니까 대장동 개발뿐만 아니라 구도심(수정구 신흥동 제1공단 지역) 개발도 엮는 사업(결합도시개발)도 진행했다. 쓸 수 있는 재정이 모자라 어쩔 수 없이 민관합동개발을 선택할 수밖에 없지 않았나 하는 생각이 든다.

다만, 민관합동개발은 낯선 방식이다. 당시 성남시가 처음 제대로 했을 정도다. 또 공영개발에 가까운지, 민간개발에 가까운지 성격도 애매하다. 도시개발법에 의해 공공이 51%의 지분을 가지면 강제수용권을 가져, 토지를 싸게 매입할 수 있다. 보통 민간개발로 하면 토지 매입에 10년 이상 걸리고, 가격도 시가의 2~3배로 보상하지만 성남시가 참여하면서 토지를 2년 내 쉽게 확보해줬다."

④환수 금액 5,500억 원이 많지만, 더 환수할 수 있지 않았냐는 비판은?

"그 비판이 아주 틀린 건 아니다. 그런데 의사결정자 입장에서 어떤 방식으로 가져오는 게 좋은지 판단한 것이다. 택시를 예로 들면, 개인택시는 알아서 운행하고 비용도 처리하는 구조인데, 법인택시는 기사가 15만~20만 원 사납금 넣고 나머지는 열심히 일해서 가져 가도록 한다.

경제학에서는 이를 '본인-대리인 문제'라고 한다. 내가 사장 본인이고, 기사는 대리인인데, 어떤 이익 구조로 짜면 일을 열심히 할까 고민하다 나온 구조다. 성남시가 2013년 위례신도시 개발 때는 정률 배분을 했는데 기대보다 수익이 낮았다. 건설사들이 구조를 짤 때 비용을 과대 계산해서, 배당금 이익 자체가 줄어든다.

그렇다면 정액구조로 성남시가 먼저 (이익을) 가져가고, 나머지는 (건설사가) 알아서 벌어 가져가도록 구조를 만들면 해결할 수 있다. 이 때문에 배당금 규모가 커진 것이다. 아마 정률로 나누는 건 성남시에 불리하니까 사납금처럼 우선 배당받도록 판단한 것 같다. 이러면 많이 벌어야 하니까 비용을 부풀릴 이유도 없다."

⑤그렇다 해도 민간이 가져갈 이익의 상한선을 정해야 했던 것 아니냐.

"일리가 있다. (대장동 개발은) 업계 용어로 '업사이드 포텐셜(성장 가능성), 다운사이드 프로텍션(하방 안정성)'이라 한다. 개발이익을 실현할 수 있는 가능성이 열려 있고, 여러 가지 리스크(위험)를 공공이 막아준 것이다. (토지) 수용이라든가 인허가 등 가장 중요한 문제를 (민관합동개발로 참여) 성남시가 거의 해결해 줘 굉장히 좋은 구조였다.

원래 민간이 개발했으면 마이너스가 컸을 것이다. 또 대장동 위치 자체가 판교와 분당 사이 (좋은 지역이라) 이렇게까지 수익을 보장해줄 필요가 있겠느냐는 지적도 있다. (성남시가) 조금 더 (조건을 유리하게) 푸시(압박)했으면 어땠을까, 아쉬움은 남는다. 다만 이익의 균형을 맞춰야 계약이 성립하는 만큼, 푸시했을 때 계약이 깨지거나 (약정 이익) 규모가 줄어들었을 것이다."

"미숙한 성남시, 민간 이익 제한했어야"

서울중앙지검 대장동 개발의혹 사건 전담수사팀이 지난달 29일 오후 경기 성남시 분당구 자산관리사 화천대유 사무실에서 대장동 개발사업의 특혜 의혹과 관련한 압수수색을 마친 뒤 압수품을 옮기고 있다. 뉴시스

⑥다른 이유는 없었을까?

"1조5,000억 원이나 드는 사업에 성남시나 성남도시개발공사는 토지만 수용해주고, 사업비용은 모두 민간이 내다 보니까 사업구조를 짤 때 협상에서 적극적이지 못했을 가능성이 있다. 개발이익이 많이 남는 걸 예상 못 해 예비적으로 상한제 같은 걸 설정했어야 했는데 하지 않은 것이다.

또 개발이익이 이렇게 많이 날지 예상 못 한 것 같다. 원래 강제 수용을 하면 공영개발로 해 공공임대주택도 많이 짓고, 분양가 상한제를 적용해 무주택자들이 싸게 분양받도록 했어야 했다. 그런데 대장동은 앞에서는 공공이라며 강제 수용을 하고 뒤에서는 민간택지라 분양가 상한제를 적용하지 않다 보니 공공임대는 거의 짓지 않고, 고분양가로 분양해 개발이익이 컸다."

⑦성남시가 관리 감독을 제대로 못 한 것 아니냐?

"일단 법에 개발이익 환수 조항이 없다. 행정을 통해서 해결했어야 했는데, 성남시가 개발이익을 확정적으로 확보하는 데만 신경 썼지, 민간이 가져가게 될 개발이익이 얼마나 될지 만일을 대비해 제한을 두는 건 상당히 미숙했다고 볼 수 있다."

⑧그러면 유동규씨가 역할을 했어야 했던 것 아닌가?

"그 지적에는 의문이 든다. (언론에 보도되기로는) 리모델링 조합의 조합장 한 번 해봤다는 유동규가 그러면 전문가인가? 성남시가 현명했다면 외부 개발 전문가들을 영입해 전문적으로 민관 합동개발사업 설계를 짰어야 했다. 비리 문제도 나오지만, 그건 둘째치고라도 유동규가 개발사업 전문가라고 보기는 어려웠다."

⑨화천대유가 1% 지분으로 막대한 수익을 가져간 것이 의아하다.

"그러니까 성남시도 투자했어야 했다. 1조5,000억 원 중 5,000억 원이라도 투자했으면 이렇게 불리한 구조가 안 됐을 것이다. 무엇보다도 민간에 귀속되는 개발이익 상한제가 법정화됐었으면 좋았을 텐데, 그런 것이 없다 보니 주먹구구식 협약이 된 게 아닌가 의문도 든다."

"비용 1.5조 원 민간에 부담시킨 성남시, 협상에서 적극적이지 못했을 듯"

5일 경기 성남 판교 대장 도시개발사업구역과 성남시청 인근에 더불어민주당(위쪽 사진)과 국민의힘이 내건 현수막이 각각 걸려 있다. 연합뉴스

⑩검찰이 유동규씨의 영장에 배임죄를 적시했다.

"초과이익을 환수할 장치를 둘 수 있는 상황이었는데도, 또 여러 전문가나 공무원이 그런 이야기를 했는데도 화천대유에 이익을 주기 위해 배제했다면 배임죄가 된다."

⑪이런 설명을 종합하면 공공개발을 민영개발로 전환한 이명박 정부에 문제가 있었던 것 아닌가?

"정권이 바뀔 때마다 개발사업 철학이 너무 많이 바뀐다. 세계적으로 단지형 주택 공급을 민간이 하는 나라는 없다. 대부분 이 정도로 큰 규모의 주택공급을 하려면 도시계획이 수반되고, 공공시설이 공급돼야 해 공공사업이 된다. 우리나라 도시개발법도 공영개발을 원칙으로 해놓고,예외적으로 민간개발을 하도록 했는데, 민간 개발이익 추구를 동력으로 삼아 개발하는 방식을 많이 하다 보니까 역대 정권이 공영개발에 적극적이지 않았던 것 같다.

그나마 노무현 정부 말에 정신 차리고, 공영개발을 적극 추진했는데 몇 년 못 가 정권이 바뀌면서 후퇴했다. 박근혜 정부는 이미 LH가 확보해놓은 공공택지도 다 팔도록 해, 그것만 전문적으로 넘겨받아 성장한 건설회사들도 있다. 원칙대로 공영으로 개발해야 할 공공택지가 민간에 넘어간다고 하는 순간 이번처럼 특혜나 비리 시비도 생기고, 공익적 목적으로 강제 수용했다는데 이게 무슨 공익 사업이냐는 비판이 일어날 수밖에 없다."

⑫그렇다면 민관합동개발의 부작용을 막을 대책은 무엇인가?

"민관 합동 방식으로 개발하지 말아야 하고, 강제수용권을 동원할 것이라면 공영개발을 해야 한다. 문제는 LH가 아닌 지방도시개발공사들이 개발 사업 비용들을 조달할 수 없게 만들어 놨다. 지방도시개발공사법 같은 것을 만들어 지방도시개발공사도 자기 지역에서는 LH처럼 대규모 개발 비용을 조달해 자체적으로 공영개발을 할 수 있도록 해줘야 한다. 공룡이 된 LH가 너무 많은 사업을 하다 보니 LH 사태처럼 비리 등의 문제도 생겼다. 지방도시개발공사도 발전시키고 LH와 역할 분담을 위해서라도 필요하다. 공영개발이 늘어나면 집값 안정에도 도움이 된다."

"토지 강제수용하면 공영개발해야... 개발이익 환수법도 필요"

경기도 성남시 분당구 대장동 개발사업 현장 모습. 뉴스1

⑬현실은 민영개발에 기대는 구조다. 초과이익을 환수할 방안은 없나?

"만일 민관합동개발을 불가피하게 해야 하면 개발이익 상한제를 둬야 한다. 민간이 개발이익의 총량 중 20%, 30%를 못 넘게 상한을 정하거나 투자금액 대비 2배, 3배로 제한해 너무 많은 개발이익이 민간에 귀속되지 않도록 조치가 필요하다. 순수한 민간개발이더라도 지방자치단체들이 개발이익 환수 협정을 맺어 환수한 개발이익으로 주변 지역도 개발하도록 법이 만들어질 필요가 있다."

⑭법안이 만들어질 수 있나?

"이미 법안은 나와 있다. 공공택지를 100% 공영개발로 하자는 심상정 정의당 의원의 안도 있고, 70, 80% 이상을 공영개발로 하자는 박상혁 더불어민주당 의원의 법안도 있는데 다른 국회의원들의 관심을 못 끌고 있다. 이번 대장동 사건을 계기로 이번 국회에서 처리됐으면 좋겠다."

⑮3기 신도시는 어떤가?

"대장동과 유사한 사례는 3기 신도시에서도 진행 중이다. 지금도 공공택지의 40%를 민간에 팔게 돼 있다. 이것부터 막아야 한다. 그 비용으로 개발한다. 계양신도시 같은 경우에는 54%를 민간에 팔게 돼 있다. 공익적 목적으로 공공임대나 저렴한 주택을 분양한다고 한 공공택지를 대형 건설회사에 넘겨줘 민간 건설회사가 분양하게 하는 방식부터 고민해야 한다고 생각한다.

LH나 도시개발공사들이 사업할 때 비용을 지원해주기 위한 토지비축은행을 만드는 것도 생각해볼 수 있다. 공공택지를 일부 사 개발비용을 지원해주고, 또 그걸 비축해뒀다가 다시 공공 개발할 수 있는 여력이 생겼을 때 LH와 도시개발공사에 되팔아 공공개발을 하도록 해야 한다. 다른 나라들은 재정이나 도시기금, 주택기금을 많이 활용하지만, 우리는 재정 투입 없이 LH가 돈 벌어 공공사업을 하다 보니 이런 문제가 많이 발생하고 있다."

박민식 기자 bemyself@hankookilbo.com